[摘 要] 旅游法是我国旅游法律体系的基本法，是各类、各级旅游立法的依据。通过以下三个方面来论证我国旅游业健康发展的法制前提和保障。同时也是建立我国旅游法律体系的重要内容和步骤，更是我国旅游业应对和接轨加入世界贸易组织的客观需要三个方面来分析旅游法制定的必要性。
[关键词] 旅游法
旅游法律体系
旅游立法
改革开放以来,我国旅游业取得了长足发展,主要表现在以下三个方面:一是国际、国内旅游市场逐渐融合,旅游接待人数和旅游收入不断增多，出境人数迅速增加，我国已经成为旅游大国。旅游企业集团逐步发展,旅游交通状况大大改善；二是国际地位不断提高,国际合作日益活跃,与主要客源国的双边和多边旅游合作与交流不断扩展和深化；三是旅游业被列为国民经济新的增长点, 旅游综合功能得到全面发挥，并确立了到2020年建设成为世界旅游强国的宏伟目标。旅游业的迅速发展，要求旅游法律法规的日益完善。为了保证旅游业的可持续发展,有必要制定统一的《旅游法》从宏观上确立旅游业在国民经济中优先发展的地位，并把国家对旅游业发展方针、政策、战略法定化。
旅游立法活动是旅游事业发展的必然产物，其宗旨是制定调整旅游活动关系的一系列法律规范，以保证旅游事业健康发展。我国真正意义上的旅游业虽然起步较晚，但在发展的初期就比较重视立法工作。实际上，我国旅游法的制定从80年代中期就开始了。早在1982年国家旅游局就组织专家成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿送审稿。此后至今，已经进行了十余次的修改、送审，其体例、构架、原则精神等基本已经成熟。但由于这项工作极为复杂，旅游法至今未出台。其原因有二：一是制定旅游基本法的根基不甚牢固，我国旅游业自改革开放以来虽然有了较快的发展，但旅游业内各行业、各部门之间经济关系、法律关系还未根本理顺，过于仓促地制定很有可能出现因对某些问题考虑不周或又出现新的经济现象而使旅游法发挥不了应有的作用；二是由于旅游业是一个综合性产业，涉及范围较广，难以正确认清和划分各行业的界限范围、明确彼此间的权利和义务关系，以及难以确定旅游行政管理部门的行业管理权限等。因而20多年过去了，经过许多的波折，旅游法从最早还能列入国家当年的立法计划到目前早已在立法计划中榜上无名，出台的希望似乎越来越渺茫。但是，旅游行业内期盼的热情一天也没有降下来，每年全国人大、政协会议召开时众多代表的呼吁之声从未停息过。
虽然旅游法千呼万唤不出来，但是这并不能说明旅游法律根本不存在，更不能证明中国旅游业的发展可以没有旅游法。只有一个较为成熟的《中华人民共和国旅游法》，才能保证旅游业的发展方向，才能确立旅游业的发展宗旨，才能为中国旅游业日益激烈的国际竞争提供政策保障，确立市场竞争规则，并借此解决长期困扰旅游界的问题。一、 制定旅游法是我国旅游业健康发展的客观需要
我国旅游业经历了20多年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化，以促进和保障旅游业的健康发展。全社会对旅游业的性质、特点及其在国民经济发展中的重要作用等，都有了基本的认识和了解，认同了旅游业有其自身的发展规律，发现了旅游业存在的问题，感受到了需要解决的困难，明确了法律所要解决的基本问题。
旅游业是一个跨部门、牵涉面广、受制约因素多的产业，具有综合性强的特点，旅游部门又是一个求人多，管理“硬手段”少的部门，各地旅游质监所处理投诉难度大，再加上地方保护主义和缺少必要的旅游法律可依，因此必须尽快出台旅游业的基本法——《中华人民共和国旅游法》，以促进和保障旅游业的健康、持续发展，实现对旅游业的宏观调控，协调旅游业与其他行业的关系。二、制定旅游法是健全我国法律体系的必然要求
旅游法制体系应包括以下四个层次，即：（1）旅游法，是旅游法制体系中的基本法、主体法，由全国人民代表大会及其常委会制定颁布；（2）旅游行政法规，由国务院依据法定程序和条件制定的关于国家旅游行政管理活动方面的规范性文件；（3）旅游部门规章，由国家旅游局依据法定程序和条件制定的规范性文件；（4）地方性旅游法规，由地方人大和政府依据法定职权和程序、结合本行政区域内的具体情况和实际需要制定的规范性文件。
与完善的旅游法律体系相比,我国的“旅游基本法”——旅游法还处于缺位状态。有关的民事基本法,内容没有反映旅游活动的内在特殊规律,缺乏针对性和可操作性,使旅游民事法律关系的调整没有直接的法律依据。目前我国的旅游法律体系主要是国务院的条例如《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅行社质量保证金暂行规定》、国家旅游局的规章及各地方性法规,这些法规在立法层次上远远不够,都没有从宏观上对国家发展旅游业的原则和措施作出规定，仅对旅游业的纵向法律关系进行调整；在立法内容上,较多的体现计划经济部门割据的行政色彩,较少反映旅游经济规律及统一市场的产业特征；各地方法规也由于缺乏国家综合性法律的约束和引导,立法水平参差不齐,实施效果不一,还在一定程度上助长了地方保护主义,易于造成旅游经济的地域分割,难以形成统一的旅游市场。地方上不顾实际情况,竞相将旅游业作为本地的支柱产业,一些边远地区和省份都规定旅游扶贫的发展战略这些做法违背了旅游是市场经济高度发展的产物这一客观规律,非常可能造成旅游资源的破坏和经济发展的失衡。同时,多年来的旅游管理实践表明,仅靠单项法规,不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。
因此,从健全我国旅游法律体系的角度,全面考虑行业立法的整体完善,制定旅游法是非常必要也是非常迫切的。三、制定旅游法是我国旅游业与世界旅游业接轨的需要
从旅游发达国家的情况看，旅游法律的建设是与旅游业的发展紧密结合的。尤其是二次世界大战后全球旅游业如雨后春笋般的快速发展，旅游业日益成为国民经济的一个主要和独立的产业，无论其形式、规模和内容均发生了根本性的变化，出现了不少需要规范的新矛盾和亟需解决的新问题。正是在这种背景下，本世纪50—60年代期间，一些旅游发达国家正式提出“旅游法”这一概念，旅游法作为一个新兴的法律部门在旅游发达国家应运而生了，成为源于民法、商法等法律体系而又相对独立的部门法。如日本1963年制定的《日本旅游基本法》、英国1969年制定的《英国旅游发展法》、墨西哥1979年制定的《墨西哥旅游法》、美国1979年制定的《全国旅游政策法》。
我国于2001年加入世界贸易组织，并承诺所有重要行业，在经过合理的过度期之后，将不再限制包括旅游业在内的所有服务行业的市场准入，旅游业的两大传统支柱——旅行社和饭店业首当其冲，允许外国旅行社进人中国，允许外商设立全资饭店。作为世界贸易组织非歧视原贝0、国民待遇原则的体现，强调所有世界贸易组织成员均享有平等的待遇，非市场因素将逐渐淡出，中外旅游经营企业的竞争将遵从同样的游戏规则。旅游业作为我国政府承诺的服务贸易领域新开放的产业，亟待制定和完善配套的法律法规，只有这样，才能加快旅游业与国际接轨的步伐，适应经济一体化的发展趋势。
旅游法的制定将有利于从法律角度全面规范旅游业的发展前景，使之有利于消除因市场开放而带来的跗面影响，从而最大限度的利用市场开放的优势，趋利避害，使旅游业健康、蓬勃发展。
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[2]汤静，政策法规[M]．湖南：湖南教育出版社,2005．
[3]刘劲柳，我国旅游法之路在何方[J]．旅游学刊，2006(1)。[作者简介]陈清华(1979--)，男，湘西民族职业技术学院助理讲师，研究方向：旅游政策与法规、旅游管理理论与实践；孙秀娟(1981一)，女，湘西民族职业技术学院助理讲师，研究方向：导游业务、旅行社运行与管理理论与实践。