摘要：近十年来，学术界对国内党政关系的研究主要停留在整体层面的把握上，对于中观层面上和基层社会实践中的党政关系研究成果相对较少；对党政关系研究多数停留在一般性的描述和解释层面上，以独特的理论视角探讨党政关系问题的成果相对缺乏；对党政关系倾向于定性层面的研究，而以定量研究方法描述和解释党政关系的现状及其问题的研究成果则相对匮乏。
关键词：党政关系；研究综述；国家治理
中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2017）04-0044-06
一、不同历史时期的党政关系研究
学者们以改革开放为时间分界点，对改革开放前后这两个时间段内的党政关系进行了较多的研究。由于党在不同历史时期所肩负的使命和任务有所不同，所以，学术界针对改革开放前后的党政关系研究也各有侧重。
（一）改革开放以前的党政关系
在新民主主义革命时期，为了实现人民当家作主这一根本目的，需要保证党的纲领、意志、决策等能够在政治生活和革命实践中得以有效地贯彻和实施。有研究者研究了1927-1934年的党政关系体制，认为主要是借鉴苏联的党政关系理论来指导中国的革命实践[1]。在这一历史时期，处理党政关系坚持了三个原则，即“坚持党的领导；坚持人民主权；政权设置与社会结构相适应”[2]，并以之来处理当时党的领导与政府施政之间的关系。本质上，在新民主主义革命时期，党的执政方式主要是党政合一型，这三个原则把党的领导与政府施政有机地结合起来，满足了当时革命斗争的特殊需要。并且，在革命斗争年代，中国共产党对于国家政权建设也进行了法治化和民主化的探索。
在新民主主义革命取得胜利后到1966年这段历史时期，党政关系主要是延续了新民主主义革命时期“党政合一”的做法。具体而言，在新中国成立初期，对改善党政关系的探索经历了一个充满矛盾的过程。一方面，在政府机构中设置和建立党组织以加强党的领导，即以“党政合一”模式贯彻党的意志和政治主张；另一面，又无法有效地解决“党政不分”给政府施政带来的种种弊端，期望“党政分开”但又担心弱化党对政府的领导。党试图通过改组和优化党组系统以加强对政府的领导，但又因种种现实因素造成权力过分集中，出现了党政不分、以党代政的现象。[3]有学者对新中国成立后到1966年党的执政方式的总结是“基本承袭但具时代感”[4]，这些时代感主要表现为党对依法执政和民主执政的尝试。可以说，改革开放之前中国共产党一直为寻求适合中国国情的党政关系而不断地探索，目的是适应当时的政治、经济、社会发展环境。
（二）改革开放以来的党政关系
随着十一届三中全会的召开，党的工作重心逐步转移到经济建设上，在党政关系的实践中寻求以更加科学的方式处理好党政关系。例如，坚持法治化的原则，从机构、职能等方面尝试党政分开，但是接着又开始淡化党政分开。党政之间的分合主要是根据当时的实际情况进行了反复的和及时的调整。有研究者把1978年改革开放以来党政关系的发展分为两个阶段，即1978年至1989年以实行党政分开为目标，1989年以后以实现依法治国为取向的两个时期[5]。
“十四大”以来，社会主义市场经济的确立和发展为党政关系发展带来了新的机遇。在这一时期，学术界对党政关系的内涵有了新的认知，普遍认为党政关系并不是简单地分开或合一的问题，而是如何科学地规范党政关系或实现党政职能分工的问题。在总体上，坚持“总揽全局、协调各方”的原则，从宏观层面上把握国家重大事务，协调党委、党组织与人大、政府、政协之间的关系，逐步实现“党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合”[6]。另外，如何平衡、规制、约束政府权力问题成为党政关系的核心议题，这种提法也是在现阶段全面建成小康社会进程中，学者们对如何规范党政关系进行的一种新思考。
二、不同地域范围的党政关系研究
目前，学术界不仅对不同时间段内的党政关系发展情况进行研究，而且也对不同地域范围的党政关系展开探讨，主要体现在分析农村地区、民族地区及部分省份的党政关系特征及其建设方面。
（一）农村地区的党政关系
无论是城市还是农村，虽然党政关系在实践过程中面临的具体情况和实际问题不尽相同，但是在基本原则上都是一致的。农村的基层党政关系可以大致分为两类：一类是乡级基层党政关系，一类是村级基层党政关系。但是，由于农村地区特别是村级“两委”的特殊性和复杂性，在实践运作中“党强村弱”“以党代政”等现象表现得较为突出。有研究者认为：处理乡级和村级党政关系所依据的主要原则是邓小平提出的“党政分开”原则；随着农村经济发展及其社会环境的变化，更多地强调农村党组织和基层政府应当为农村经济社会发展提供优质的服务；转型期农村基层党组织功能实现的关键在于提升其服务功能，发挥其服务功能的空间界限在于从“公权领域”向“社会领域”转变。[7]在促进农村经济社会发展的实践中，农村基层党组织服务功能的提升和发挥，有助于规范农村基层党政关系的健康发展。
（二）民族地区的党政关系
随着民族区域自治制度建立和民族政策实施，民族地区在经济、文化和社会等领域均获得较大发展。在此过程中，民族地区党政关系经历了一种具有民族特色的发展过程。有研究者指出，民族地区党政关系就是指中国共产党与民族地区各级人民政府之间的关系[8]。民族地区要构建和谐的党政关系，关键是要把其纳入法治化和制度化的轨道。当前，如何从民族法治及其制度建設角度，进一步规范民族地区党政关系，乃是推进民族地区政治体制改革的重中之重。另外，改善民族地区党政领导成员结构、提升党政领导干部能力、加强党政人才队伍建设[9]等，既有助于解决党政关系在实践运作中面临的问题，也有助于该地区党政关系的和谐发展。
（三）部分省份的党政关系
少数研究者针对河南省、江苏省、浙江省及部分省份下属县级单位的党政关系进行了较多的个案研究。这些研究主要是详细分析省级及其下属行政单位在党政关系建设中存在的问题以及应当采取的措施等。例如，2013年，河南省社会科学院课题组在实地调研基础上提出，如何处理各级党委、党组织与政府之间的关系，需要注重加强党组织自身的执政能力、加强党的纯洁性和先进性建设，努力提升科学执政、民主执政、依法执政水平[10]。江苏省各级党委、党组织始终把“党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一”的原则融入到自身的执政实践之中，实事求是，因地制宜，采取了诸多成功的做法并取得了一些宝贵的经验，为其他省市党政关系建设提供了有益的借鉴。
三、领导人的党政关系思想研究
党和国家领导人关于党政关系的思想，往往是制定与党政关系相关的制度或政策的重要来源。国内学者针对领导人的党政关系思想进行了较多研究，集中体现在对列宁、毛泽东、邓小平等领导人关于党政关系建设的一些提法和主张的研究上。
（一）列宁的党政关系建设思想
自2008年开始，学术界对列宁的党政关系建设思想进行了较多关注。普遍认为，列宁关于党政关系的思想对中国处理革命和建设时期的党政关系提供了借鉴和启示。这点与中国在新民主主义革命时期和社会主义建设初期向苏联执政党学习革命和建设经验有关。有研究者认为，执政党必须坚持对国家政权的领导；在坚持党的领导这一前提下，必须正确处理党政关系。[11]就是说，坚持党对国家政权的领导是规范党政关系的前提条件。在理顺党政关系时必须把依法办事和发扬人民民主统一起来。[12]现阶段，在推进国家治理现代化的背景下，应吸取列宁关于党政“职能分开”和“灵活结合”的辩证思想，“把构建‘分合有度’的党政关系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。[13]
（二）毛泽东、邓小平的党政关系建设思想
部分学者针对毛泽东、邓小平的党政关系思想进行了专门研究。毛泽东主张用科学的执政方式加强党的领导，反对党政不分、以党代政的现象，提倡通过加强党自身的示范作用以及党员进入政权机关等方式，来实现党对国家的领导。[14]邓小平与毛泽东对党政关系建设在具体表述上虽然有所不同，但都认为党政关系应当合理地分开，防止出现“以党代政”。[15]与研究毛泽东关于党政关系建设思想相比，学者们对邓小平的党政关系思想则给予了更多的关注。这很大程度上是因为在和平建设时期，以经济建设为中心需要推进政治体制改革，而革命时期的党政关系已难适应当时经济社会发展的需要。比较有代表性的研究成果有商爱玲2008年发表的《邓小平中国政治发展的战略思维研究》、张星炜2008年发表的《邓小平政治体制改革思想及其历史性贡献——纪念改革开放30周年》、刘武根2008年发表的《邓小平论提高党的执政效率》等。
总体上看，历史和逻辑的一致性是邓小平关于党政关系思想的主要特点，他旗帜鲜明地反对“以党治国”，后来多次提出要“党政分开”，并把“党政分开”作为我国政治体制改革的重要抓手。其中，学者王长江在研究邓小平的党政思想后得出启示：不应从权力划分角度而应从权力约束的角度理顺党政关系，本质上是要规范公权力的运行，把权力关进制度的笼子里。[16]
四、党政关系的影响因素研究
近十年来，国内学者对党政关系影响因素的研究主要体现在三个方面：经济性因素，如社会主义市场经济因素；政治性因素，如党和政府自身存在的制度因素；非常态因素，如一些地方发生的突发事件因素等。
（一）经济性因素
社会主义市场经济的确立对党政关系发展产生了很大影响。与计划经济体制相比，市场经济体制确定了一种新的经济社会发展环境，在这种环境影响下如何建设与之相适应的党政关系成为研究者们关注的重点。学者们认为，“党政不分、以党代政”这种模式是计划经济体制下的产物，高度集中的计划经济需要高度集中的政治集权。市场经济体制下需要重新思考党政关系建设问题。这意味着必须弄清楚社会主义市场经济的特点及其对经济社会发展具有哪些要求和影响，以之确定党政关系需要规范的内容及相应的职能分工。正如有研究者所言，由于市场经济具有自发性、盲目性、滞后性以及自主、开放等特点，势必会对党的执政能力提升及政府的公共服务建设等方面产生较大的影响。[17]就是说，在市场经济体制下既需要重新理顺经济体制与政治体制之间的关系，也需要进一步加强党政关系建设，主动适应经济社会发展的新要求。
（二）政治性因素
大多数研究者认为民主集中制、党的巡视制度等是影响党政关系发展的政治性因素。民主集中制的运行失衡与党政关系的职能失衡是相互作用、相互影响的。党组织在履行领导职能和执政职能时，并没有真正发挥好民主集中制原则，没有与政府進行协商沟通并征求政府的意见，对本应是政府履行的管理和行政职能进行了一定程度的“侵权”。同样，在各级政府履行管理和行政职能的过程中也没有采用协商民主的形式，对各级党组织肩负的职能进行了一定程度的“越权”。所以，在民主集中制的运行实践中，要充分发挥协商民主的积极作用，规范党政关系，平衡党的执政与政府的施政之间的关系。反过来，规范的党政关系、权利配置得当的上下级关系和健全的民主集中机制也将推动实践中的民主集中制向更加完善、更高水平的方向发展。[18]中国共产党巡视制度既是对传统政治监督制度的继承，也是在新阶段加强和改善党的作风、全面从严治党中进行的一种实践性探索。这种巡视制度同样也是影响党政关系发展的重要因素。中国共产党巡视制度所规定的自上而下的党内监督，以及对地方政府权力的监督和制约具有相当的强度和力度。[19]就是说，这种巡视制度既可以对执政党发挥有效的监督和制约作用，也能够在很大程度上约束地方政府权力的滥用，对党政关系具有一定的整合和规范作用。
（三）非常态因素
目前，学术界关于非常态因素对党政关系影响的研究成果并不多见，主要停留在一些具体的突发性事件上，尚缺少宏观层面的把握和整体性研究。非常态因素对党政关系的影响意指执政党在遇到突发性事件时，需要根据事件的性质和具体情况建立一种特殊的党政关系加以处理。然而，这种特殊的党政关系是临时性的，目的是为了尽快地、妥善地解决一定时空范围内产生的突发性事件。通常是执政党积极配合当地政府，调动一切资源和力量帮助政府解决突发性的自然灾害和社会冲突，前者对后者更多地是提供支持而非直接干预，保证党与政府之间良性互动，高效配合。有研究者专门研究了突发性事件这类非常态因素对党政关系的影响，并提出了采取党政互动方式来加以解决。[20]当前，加强非常态因素对党政关系的影响研究，并深入探讨此种情况下如何处理好党政关系的经验和规律，有助于充实党政关系研究的理论内涵和实践路径，理应成为学术界探讨党政关系的一个重要方面。
五、党政关系建设经验研究
当前，学者们针对国内外党政关系建设经验进行了较为系统的总结，不仅概括了中国共产党执政方式的经验教训，也围绕国外党政关系建设的具体做法进行了一定的梳理，并得出一些有益的启示。“党政不分”“以党代政”这种执政方式有一些弊端，如权力过分集中于党组织，政府则难以真正发挥管理和服务的职能。国内学者对这种党政关系模式的经验教训予以反思，认为中国共产党必须转变传统的执行方式，党对国家的领导应当从各级党委对政府这一行政机构的直接领导转变为间接领导，逐步实现由依靠党的政策领导转变为依靠法治手段进行领导。有学者系统地分析了中国共产党传统执政方式下党政关系发展中存在的主要问题，并认为法治化是转变和加强党的执政能力的关键所在。[21]“坚持和改善党的领导是根本，与时俱进应对新情况是基础，加强民主和法制建设是保障。”[22]
国内学者对国外党政关系建设经验的研究主要集中于法国、苏联、美国等国家，并结合中国的实际情况提出了某些有针对性的借鉴。关于法国执政党建设的经验，有学者认为，“政党与政府之间应该建立一种良性的互动机制，起到相互促进的作用”[23]。另外，这种良性的互动机制对丰富和发展党政关系建设内涵及建立统一战线都具有重要的借鉴价值。对苏联党政关系的研究成果颇丰，成为学者们研究的一个重点领域。其中，有研究者总结了苏联共产党丧失执政权的主要原因，认为“党政不分”“以党代政”是其亡党、亡国的政治体制教训。[24]从学者们对苏联政党体制的研究中，不难发现党政关系处理不当易导致权力过于集中，降低领导权和行政权的实际运行效率，难以完成预定的政治目标。所以，执政党应依据经济和社会发展的实际需要，及时调整好党政关系，与时俱进，以党政职能的合理分工引领经济社会健康发展。有研究者对美国政党的特征及其执政经验进行了总结，指出“中国政党可以辨证地借鉴、吸收美国党政职权被明确界定的做法”[25]。
六、改进党政关系的对策建议研究
近十年来，学者们从不同角度对完善和改进党政关系提出了诸多的对策建议。从既往实施的党政关系模式看，无论是“党政合一”“以党代政”，还是“党政分开”，都无法适应当前我国全面建成小康社会及政治体制改革的需要。科学的党政关系应当是执政党与政府在职能上的合理分工，而不是“彼此不分”或“完全分开”。正如有研究者所指出，“要求我们对原有的党政关系进行一番分开和整合的重构，该分的坚决要分，该合的坚决要合”[26]。
少数学者总结了以政党“嵌入”政府部门及以整风运动加强思想建设等历史经验，深入探讨党政之间的张力关系，并认为这种嵌入式的党政关系模式基本适应了当前中国的发展需要。这种嵌入式的党政关系是在国家治理大背景下探索党政分开的一种可供选择模式。[27]然而，这种模式在实践运作中需要从根本上解决执政党和政府权力的监督与约束问题，“应结合本土化实践，强化党中央对地方党委班子和基层党组织的监督和约束”[28]。
学者们不仅从宏观角度探讨执政党与政府之间如何科学地实现职能分工，而且也从微观层面关注党政关系在实践运行中如何操作的问题。例如，有研究者从微观层面上对枢纽型的党政关系模式进行探讨和分析，认为这是执政党在现代化过程中的一种新的治理术，能够从社会实践层面上提升执政党的社会治理能力。中国共产党所采用的枢纽型治理，主要是指执政党为了提升自身的社会治理能力而不断加强各级党组织建设，其意义不仅是增强执政党对社会组织这种非党组织的领导力，也是保证党政关系和政社关系的进一步规范化[29]。
有部分学者提出以“微博问政”为实践路径，同样也是从微观层面上探究党政关系如何规范化的问题。“微博问政”能够对政府的职能履行状况发挥有效的监督，实质上也是间接地提升了党的执政能力。“微博问政”不仅可以实现政府与公众之间良性的信息沟通与政务互动，而且还使公众有条件对行政机关贯彻落实法律法规、依法行政和廉洁从政等情况进行监督。[30]另外，推动服务型政府的建设有利于促进具有中国特色的社会主义党政关系的建设[31]；协商民主执政方式是调适党政关系的一种重要方式，在完善党政职能分开基础上形成的协商型党政关系模式，坚持了协商原则，从而有利于提高党的执政能力建设[32]。
七、評价与思考
通过梳理和评析可以看出，近十年来学术界关于党政关系问题在研究范围、研究对象、研究内容上逐渐拓宽，所涉及的研究视角也逐步增多，且在对策思路上也变得更加开阔。但是，也存在以下几个方面的问题：一是主要停留在整体层面的把握上，对于中观层面上和基层社会实践中的党政关系研究成果相对较少；二是对党政关系研究多数停留在一般性的描述和解释层面上，以独特的理论视角探讨党政关系问题的成果相对缺乏；三是对党政关系倾向于定性层面的研究，而以定量研究方法描述和解释党政关系的现状及其问题的研究成果则相对匮乏。
当前，大力推进国家治理体系和治理能力现代化，使党政关系既面临巨大挑战，也带来了新的发展机遇。
首先，应以治理理念的现代化作为规范党政关系的价值导向。中国共产党对国家的领导主要是通过制定路线、方针、政策等方式实现的，在此过程中应从宏观层面上总揽全局，在价值导向上坚持国家治理理念的现代化。就是说，各级党委和党组织在制定大政方针政策时，应以治理理念的现代化为导向，提高自身决策的适应性和针对性。而各级政府在党委和党组织的领导下，在具体的施政中贯彻党的意志和主张，同样需要秉持治理理念现代化这一价值导向，体现和反映治理现代化的意涵，为经济社会发展提供有效的管理和优质的服务。在此意义上，以治理理念的现代化为价值导向，有助于厘清和规范党和政府各自应肩负的主要职能。
其次，应以治理能力的提升作为规范党政关系的主要手段。各级党委和党组织应围绕国家、市场、社会等从决策层面提升自身的治理能力；并且，在处理与政府、全国人民代表大会以及各民主党派之间的关系时，作为规范彼此间关系的主要手段，也需要提升中国共产党的治理能力。各级政府在发挥市场监管、社会服务、协调利益等职能过程中，需要以提升治理能力为重要手段，保证达到预定的行政目标和社会效果。就是说，以治理能力提升作为规范党政关系的主要手段，有助于党和政府各自强化自身的角色定位，促使职能分工更加明确化且明细化，不会因角色模糊导致“侵权”或“越权”。
最后，应以治理模式的法治化作为规范党政关系的最终目标。治理模式的法治化要求各级党委和党组织自身必须加强法治化建设，同时也要大力推进法治型政府建设。更为重要的是，党和政府治理模式的法治化意味着他们都必须在宪法和法律规定之下履行各自的职能，强调的是各自在职能范围内依法对国家、市场、社会进行有效治理。就是说，如果党和政府在履行职能过程中形成了一种法治化的治理模式，就意味着党政关系及其职能分工也将以法律的形式被确定下来。并且，治理模式的法治化在很大程度上也体现了党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合，所以应成为规范党政关系的最终目标。
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责任编辑：曹桂芝