摘要：本文立足财政职能，通过对江苏省常州市农业发展现状及存在的问题进行剖析，提出财政支持农业供给侧改革的若干建议与举措。
关键词：供给侧改革；财政对策
近年来，江苏省常州市立足财政职能，积极推进农业供给侧改革，有力促进了全市现代农业发展。
一、常州市农业发展现状
（一）农业综合生产能力显著增强。2015年，全市粮食与水稻亩产平均水平均为全省第一，水稻亩产达到643.5公斤，蝉联全省“十三连冠”，基本实现“吨粮市”目标。园艺总面积达108.5万亩，其中，蔬菜播种面积39.7万亩、产量88.8万吨、产值27.1亿元；花卉苗木面积40万亩、产值30亿元；果树面积18.4万亩、产量12.96万吨、产值11.91亿元；茶叶面积11.64万亩、产量2819吨、产值5.97亿元。全市水产养殖面积55.8万亩，产值58.4亿元。全市出栏家禽5307万羽，出栏生猪71.02万头，生猪大中型规模养殖比重达到64.7%。
（二）农业物质装备技术显著提升。截止到2015年底，全市累计建成高标准农田135万亩，占耕地比重达59.9%；建成高效设施农业46.5万亩、高效设施渔业19.2万亩，分别占耕地面积、水产养殖面积的20.6%和34.4%。初步实现稻麦生产的全程机械化，农业机械化水平达到87%。
（三）新型經营主体逐步发展壮大。截止到2015年底，市级以上农业龙头企业达到106家，实现销售额618亿元。培育成交额超亿元的农产品市场20家，其中凌家塘批发市场年成交额超过300亿元、夏溪花木市场年成交额超过164亿元。建成各类休闲农业场所100多家，接待游客数量655万人次，实现农业旅游收入20.5亿元。全市已被农经部门认定的家庭农场达2349家，全市家庭农场经营耕地总面积25.82万亩，其中通过流转的耕地面积23.75万亩。家庭农场劳动力总数8733人，其中家庭成员6468人、常年雇工2265人。全市农民专业合作社总数达2678家，其中国家级示范社13家、省级示范社71家、市级“三好三强”示范社250家，合作社成员73.2万户，带动非成员13.9万户。
（四）“互联网+”农业发展迅速。2015年，全市实现网络营销农产品15亿元，实现比上年增长36.4%以上。目前，全市有省级农村电商示范村5个（其中农产品电商示范村3个）、市级农村电商示范村5个、省“一村一品一店”示范村2个。共组织20家农业企业成功入驻苏宁易购江苏馆，夏溪花木市场携手互联网，自建的“花木源”电商平台通过“互联网+”实现花卉苗木线上线下的电子交易。同时，积极发展农产品电子商务集聚村建设。针对村级农产品优秀资源，大力发展农产品电子商务集聚村建设，整合农产品资源，提升农民对电子商务的理解力，起到引领、带动、示范的作用。
二、常州市农业发展存在的短板
（一）农产品质量安全有待提高。
受生态环境约束，工业“三废”排放造成的土壤、水体和空气污染，对全市农业生态环境和农业的可持续发展造成不利影响。农业从业者安全意识还较薄弱，在生产环节，生产经营单位大多为分散式的单位和个体，规模化程度还较低，生产者质量安全意识不强，缺少社会监督和自我约束限制，科学施肥、用药及标准化生产规程很难在生产上完全实施，尤其是蔬菜生产过程中的农残超标问题仍需高度重视。同时，土壤残留重金属超标等检测不足，生产的农产品容易产生重金属超标问题，影响农产品的销售。
（二）新型农业经营主体抗风险能力较弱。
一是龙头企业综合实力不强。全市农业龙头企业总共400余家，以市级和县级企业居多，而规模大、集约化程度高、实力强的龙头企业数量偏少，省级以上龙头企业只有37家（国家级3家，省级34家）。虽然创出了“天目湖”区域公共品牌等，但缺少在全国有影响的大品牌，缺少知名农产品加工和知名农业产业园区，目前尚未有年加工农产品销售超10亿元的龙头企业。
二是家庭农场、合作社等规模偏小，抗风险能力低。全市的种植业家庭农场普遍还是以传统的种植业为主，抵御突发性自然灾害能力不强；家庭农场、合作社整体规模偏小，基础设施薄弱；农场主整体素质不高，农业从业人员老龄化严重，整体综合素质距离现代职业农民要求还有较大差距，部分农场主还不会运用先进的农业技术和设备，直接导致农场的生产水平和经营能力与现代农业生产、经营方式不适应，生产效率低。
（三）高效设施农业投入产出绩效有待提高。
全市高效设施农业投产后，配套设备处于良好运行状态或能达到设计指标的只占其中一部分，部分企业盲目追求“量”，建造的设施档次低，无温度、湿度、光照等环境控制设备，难以实现机械化作业，严重影响了设施功能的发挥，也限制了设施农业产品的质量、产量和供应持续性。同时，园艺生产者大部分都是兼业型菜农和果农等，并逐步呈现大龄化，对于优质高产高效栽培技术认识不足，对于新技术的敏感性、理解程度和掌握能力较弱，普遍缺乏经营管理方面的知识和技能，发展观念比较落后，与市场需求衔接不够，造成了设施园艺生产的技术转化效率不高、装备功能发挥不足、经营管理效果不好、资源严重浪费等问题。
（四）农业保险保费支出压力大，补贴范围有限。
2016年，受小麦赤霉病、倒伏、呕吐毒素，夏季强降雨和洪涝灾害，以及秋季的水稻发芽影响，前10月全市涉险种植业24.70万亩，涉险养殖业195.01万头（羽、只），理赔金额已达8585.52万元。溧阳市、金坛区、武进区当年政府保费收入均发生超赔，全市财政保费支出面临较大压力。同时，农业保险补贴险种范围有限，全市农业保险的种类覆盖面与农户的投保险种需求还存在较大差距。
（五）农业企业普遍存在融资难、融资贵等问题。
农业企业由于自身资产运营状况不佳、产品销售不畅、利润率不高、资产负债率较高、财务报表不健全、抵押物缺乏等因素，导致银行等金融机构对他们贷款较少，许多企业只能依靠民间融资来维持企业的正常运转，融资成本较高，风险较大，不利于企业的长远发展。
三、推进农业供给侧改革的财政举措
（一）整合农口部门高标准农田资金。
按照“统一建设规划、统一建设标准、统一资金管理、统一产权管护、统一监督考核”的原则，市财政积极破解行政管理部门职能界限，牵头将市农委与水利局各自实施的市级高标准农田建设项目，通过建立“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金统筹使用新机制，率先在省内实现了更高、更深层次的跨部门资金整合。通过对市农委（高标准农田建设资金1500万元）和市水利局（高标准农田建设资金800万元）进行跨部门整合，将建设资金市级财政补助标准提高到每亩2300元，进一步强化农田水利基础设施建设，为率先实现全市农业现代化打下坚实基础。
（二）推行市级现代农业项目“先建后补、以奖代补”。
率先在全省对现代农业项目推行“先建后补、以奖代补”，减轻企业报账的手续，激发企业参与农业项目的积极性。同时，推动市委农工办对适合“先建后补、以奖代补”扶持方式的，如村级集体经济发展专项资金，也纳入进“先建后补、以奖代补”范围。
（三）设立“城乡居民休闲农业体验惠民卡”专项资金，推动一二三产融合。
市财政遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，适度调整休闲观光农业财政补助方式，设立“城乡居民休闲农业体验惠民卡”专项资金，财政补贴100万元，企业配套100万元，通过“常州农业12316”和微信公众号“常州休闲农业”，以摇一摇微信端互动抽奖方式，按固定时段、分批次发放面额为100元到1000元的电子卡券，消费者中奖后，到参与活动的休闲农业企业使用。截至目前，共发放惠民卡40期，发放金额248万元，消费金额185.091万元，共有758660人次参与抽奖。通过这种方式，直接带动、引导社会资本投入到农村经济实体中，推动城乡发展一体化、促进农村一二三产有机融合。
（四）推行农业企业贷款保证保险。
市财政专门设立农业企业贷款保证保险专项资金，引导银行、保险机构与担保机构参与，合作银行对符合条件的农业龙头企业发放保证保险贷款，保险机构和担保机构对贷款企业提供保证保险，财政提供保费补贴，共同搭建了“政、银、保、担”多方合作平台。目前，市财政与中行常州分行、长安保险常州支公司、江苏再担保常州分公司等单位合作，创新完善了农业保证保险合作模式，使新一轮农业保证保险规模扩大到5500万元；形成贷款风险由保险公司承担60%，再担保公司承担30%，银行承担10%的机制，所发生的保证保险贷款的担保费和保险费由财政补贴；贷款利率最高不超过央行同期基准利率上浮15%，可直接为农业企业节省利息支出10%左右。
四、财政扶持农业供给侧改革的对策建议
在推进农业供给侧结构性改革中，各级财政部门应充分发挥财政政策和资金的引导作用，加大对特色优势产业的支持力度，引导农业企业加强市场需求预测，提高市场供给质量和效率，调整优化产业结构，推动农业供给侧改革的可持续发展。
（一）创新财政扶持方式。
一是建立农业产业发展基金。构建由政府出资，银行、担保、保险共同参与覆盖“公益属性、政府扶持、专注农业、市场运作、风险共担”农业产业发展基金，通过发挥财政资金的乘数效应，有效扩大融资杠杆，撬动银行和金融资本服务农业发展，降低农业企业融资成本，解决企业“融资难、融资贵”的问题。
二是通过政府购买公共服务的方式，将以往由地方政府和乡镇承担的社会化服务职能，通过专业合作社等机构来承担。在农产品质量安全领域尝试通过政府购买公共服务方式，强化农产品质量安全属地建设，加快推进蔬菜、畜禽产品、茶果、水产品、粮食和特色经济作物质量安全可追溯体系建设，建立健全可追溯、互联共享的农产品质量信息平台；加强农产品产地环境监测和农业面源污染监测等，严格把控农产品的质量安全，杜绝农药残留物和重金属超标，打造出绿色无公害的名优农产品。
三是进一步完善农业保险政策。
积极向上争取扩大省级农业保险险种补贴范围，并根据地方特色，在地方财力允许的条件下，有针对性地增加地方农业保险补贴险种，扩大保险受益面。深入推进农产品目标价格保险改革，在总结武进区“水稻收入保险和翠冠梨价格保险”改革试点经验的基础上，完善保费补贴政策，健全风险管控制度，扩大改革试点范围，从农产品价格目标适度保障的角度为农户增收保驾护航。
（二）优化财政支农资金投向。
一是大力支持农业科技创新和技术推广。
加大财政对农业科技的投入力度，形成“以农业企业为主导、科技项目为载体、产学研相结合”的农业科技创新体系，加大科技型农业企业培育力度，深入开展农业产学研对接活动。支持农业企业与高校、科研院所、研发机构等组建科技创新共同体，集中精力在水稻种源繁育、花卉苗木、畜禽水产品新产品开发等领域开展深度合作，积极培育具有自主知识产权的农业新品种。同时，加强财政对农技推广体系建设扶持力度，扶持建立村级农业科技服务站点，加大农业科技的推广力度。
二是大力支持新型经营主体发展。
结合我市实际，通过先建后补、以奖代补等方式，集中财力支持带动能力强、有发展潜能、尤其是高科技和规模产业化农业龙头企业，支持农业龙头企业做大做强；支持家庭农场开展合作经营、共同经营、委托经营，联合组建合作社，发展农产品加工、贮运、销售，使之成为以农民为主体的产业化经营者；促进家庭农场和农民专业合作社、农业龙头企业的互利合作、互补融合，建立起“龙头企业+合作社+家庭农场”的利益共享、风险共担的农产品产销衔接机制、订单履约机制和利益联结机制，使家庭农场能够分享加工及流通环节的利益。
三是大力扶持农业产业链建设，鼓励农产品深加工，提高附加值，促进一二三产业融合。
要依托骨干农业龙头企业，以省、市特优农产品为主体，重点支持企业发展农产品深加工，提高农产品附加值；重点扶持发展现代农业物流业发展，完善鲜活农产品、地方特色农产品和冷链物流体系，打造一批上规模的冷链产业基地。
四是大力支持“互联网+”农业发展，推动常州品牌走向全国。
加大财政在“互联网+”农业方面的支持力度，依托本地优势产业，探索推进“一村一品一店”模式，培育一批具有较强知名度和网络营销竞争力的农产品；对农业生产经营主体在知名网站开设农产品直销网店、特产馆进行补助；对“淘宝特色中国常州馆”、“京东商城常州馆”等建设实行以奖代补。
（三）强化支农资金管理。
一是加大专项资金整合力度，发挥财政资金集聚作用。
在巩固完善市级高标准农田建设项目和资金跨部门整合成效的基础上，继续按照“资金来源渠道不变、用途不变、管理权限不变、检查验收标准不变”的原则，打破行业界限、部门分割，尝试对诸如农产品品牌宣传推广等“小、散、乱”的支农资金进行整合，统筹衔接各类项目的建设内容、资金计划和进度安排，建立健全相互配合、良性互动的沟通协调机制，提高财政资金有序投放的整体效能和使用效益。
二是统一支农项目申报平台，杜绝项目重复申报行为。
统筹协调市农委、农工办、供销社等单位，在市农委建立农业项目資金申报管理平台的基础上，打造全市统一的农业项目资金申报管理平台。加强技术支撑与平台管理，通过发挥统一申报系统的排查梳检功能，杜绝多头申报、重复申报行为的发生，打造农口项目资金申报良性循环。
三是完善项目资金管理方式，优化支农资金分配流程。
进一步完善“先建后补、以奖代补”财政支农奖补模式，规范程序、优化流程，积极扩大覆盖面，充分彰显支农资金“公开、透明、普惠”。探索支农资金因素分配法的适用项目类型，提高农业项目财政扶持的精准度，建立以结果为导向的资金分配机制。
四是加强财政资金绩效管理力度，提高财政资金使用效率。
强化财政资金的绩效导向，对农业项目中的高效设施农业项目加强绩效评价，强化财政全过程绩效评价。对于绩效评价不合格的高效设施农业项目进行取缔，财政资金重点扶持绩效评价好的项目，提高高效设施农业投入产出比，以此推动全市高效设施农业项目的健康良性发展。
（作者单位：江苏省常州市财政局农业处）
责任编辑：欣文