李效林 郭纲
[摘要] 财政资金直达机制是我国在疫情防控特殊时期采用的一种让中央财政资金精准到达基层使用方的创新性财政管理制度。2021年初，国务院常务会议要求研究建立常态化的财政资金直达机制，并要求审计机关加强监督，以推动政策充分发挥其效益。鉴于此，本文在阐述直达机制特征及对其强化审计监督的必要性的基础上，分析了目前审计监督工作面临的挑战，尝试从“全覆盖、动态化、固定化、日常化”等维度研究构建财政直达资金常态化审计监督机制，为服务后疫情时代经济社会高质量发展提供参考和有效依据。
[关键词]财政直达资金 常态化 审计监督
基于疫情期间基层百姓和企业对中央财政转移支付的迫切需要，2020年度有1.7万亿元中央财政资金直接下达市县基层，有力支撑了“六稳”“六保”工作;2021年，财政部建立了常态化直达机制，将27项中央对地方转移支付资金整体纳入，资金规模达2.8万亿元，直达资金审计已被审计署列入年度工作计划。
一、财政资金直达机制概述
（一）运行机理
财政资金直达机制以“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的流程为核心，保持现行财政体制、资金管理权限基本稳定，中央财政资金直达基层，弱化省市级财政再分配功能。直达机制充分体现了中央资金政策意图，聚焦城乡居民医疗养老等基础领域，在给予地方财力支持的同时未影响基层政府现行投入机制，巧妙作用于传统一般转移支付和专项转移支付的中间地带，平稳后“营改增”时期基本民生方面的财政事权和支出责任。
（二）运行优势
直达机制通过贯通中央财政资金转移支付链条，避开原始资金分配过程中涉及的各级政府，规避信息不对称及机会主义倾向，有效降低地方政府代理成本、优化财政支出结构，在“后疫情时代”冲抵部分阶段性政策退坡影响。具体来说，一是速度快，通过压缩中间环节，2020年直达机制下的中央财政资金到达基层最快只需数天，有力保障了政策落地生效;二是投向准，通过建立项目库、收款人台账，增加备案审核环节，有效对接资金供给与需求，将资金精准配置到基层困难群众和小微企业等最终受益对象;三是流程严，通过搭建直达资金监控系统、对资金打标识，全程监控资金流向和用途，确保资金安全规范。
二、强化直达机制审计监督的必要性
（一）财政直达资金的性质作用决定
直达机制是党中央、国务院作出的重大决策部署，是优化财政资金管理体制的重要创新举措。围绕“六稳”“六保”任务，覆盖疫情防控、基层政府运转、基本民生保障等多个领域，资金量大、涉及面广、社会关注度高，对我国经济社会发展影响深远。因此，为避免执行过程中出现，如项目进度与资金不匹配、未能形成实际支出、资金脱离监控等问题，需要审计监督保障政策执行合法合规。
（二）创新型财政机制监督的客观需要
直达机制的特点在于资金直达市县基层，但省直管县财政体制并没有全面推开，直达机制配套的制度体系和监管职责尚待明确;省以下财政事权和支出责任还有待理顺，上层监督难以直接到位;资金分配缺乏具体的法规依据和细化的政策指导，给基层政府的能力、效率、透明度等方面带来考验。有的地区重视程度不够、未明确资金使用绩效，有的地区灵活性不足、造成资金沉淀，因此，需要审计监督强化地方责任，提高资金绩效。
（三）审计监督职能作用的必然选择
直达机制由中央顶层设计，委托各部门和地方政府贯彻执行，这种委托代理关系下代理人的道德风险和逆向选择可能导致政策没有因地制宜层层落实。审计监督是提升国家治理能力现代化水平的重要途径，通过追踪资金流向，全流程监督直达资金的分配和使用，以提高政策执行透明度;通过预测风险，揭示阻碍直达机制贯彻落实的体制弊端和政策缺陷，以提高政策执行效果;通过及时反映直达机制常态化运作之后的新情况新要求，为相关制度建设提供有力参考。因此，需要审计监督促进政策预期目标的实现。
三、财政直达资金审计监督面临的挑战
（一）以“资金绩效”为导向的审计评价体系尚未形成
财政资金直达机制暂未实施全方位绩效管理，目前评价指标相对单一，更多关注支出进度。部分已推进资金绩效管理的地区，也存在目标设置不合理、绩效指标量化不足等问题。因此，审计评价如何在预算执行硬约束与绩效管理间找到平衡，如何加强财政资金的跟踪效果，给审计监督带来了新的思考。
此外，常态化的直达机制还鼓励地方政府在中央直达资金基础上适时扩大地方直达资金的范畴，放大直达机制效果，但如何对放大的资金进行审计评价，避免为了放大而放大，给审计工作带来了挑战。
（二）常态化直达机制相关法律依据及业务流程仍在构建
一方面长效管理机制还未建立。逻辑严密的政策体系是新政得以稳定推行的基础，财政部陆续印发了直达资金相关通知文件，但細化的管理措施需结合运行过程中出现的新情况、新问题进一步完善。如2020年底，某县级财政收到一笔上级负指标，要求收回部分已支出的直达资金，相应支出调整为本级其他财力，此类直达资金清算临时性调整与常规的预算调整管理要求不尽相符。这给审计监督的依据、标准、范围、职责等方面工作带来了相应不确定性。
另一方面，部门间的协同机制不够健全。直达资金的范围不断扩充、涉及部门不断增加，各部门职责有待强化;县市基层承担着把资金精准落实的“最后一公里”任务，需要基层政府相应完善制度、细化举措，但目前对基层各资金使用部门的业务指导还不明确。如2021初，某县级财政收到上级直达城乡义务教育补助经费，而此时地方预算草案编制工作已完成，并优先保障了该民生事项，须再行调账。这对于审计判断各级政策主体是否积极履职、执行过程和资金使用是否合法高效等存在一定影响。
（三）现实的审计资源与当下的客观需求难以匹配
一方面信息化程度不高。直达资金监控系统可以动态跟踪资金，但数据有待整合优化，统计、分析等功能的智能化水平有待提升，部门间数据开放共享程度不高，审计部门及时获取完整可靠信息的程度不够;此外，基层政府想要精准识别帮扶救助对象，必须准确掌握辖区内企业或居民信息，而基层工作的信息化建设程度还远远不足，在一定程度上影响审计监督的高效性。
另一方面专业化人才不足。直达资金审计规模大、内容新、种类多、层次高，对审计人员的政策理论知识体系和实践能力要求高，而基层审计部门普遍存在人员少、任务重的情况，精通数据化的人才紧俏，难以匹配实际需求。
四、构建常态化审计监督机制，助推财政资金直达机制高效运行
直达机制能够高效落实离不开科学、严密的审计监督体系，本文尝试从 “全覆盖”“动态化”“智能化”“成果化”等方面构建直达资金常态化审计监督机制（如图1所示），以期促进财政资金直达机制高效运行。
（一）健全组织管理，保障常态化审计监督“全覆盖”
1.内部严密部署，科学分工。
一方面充分发挥各级审计机关“一盘棋”优势，通过统一组织、分级负责，形成全国直达资金审计大格局;另一方面加强“两统筹”，按业务对口和确保重点的原则指定牵头部门，与社保审计等项目统筹结合，提高专业化水平，实现审计监督全覆盖。
2.外部加強联动，常态协同。
一方面可以通过政府召开专题任务部署会等方式统率全局，提请各职能部门根据审计的具体要求和重点内容，先行对涉及的事项进行自查;另一方面与各行业主管部门分工协作，理顺审计监督机构与资金管理部门之间的信息共享和协同监督机制，要求行业主管部门明确资金流向、加强项目论证，实现风险防控全覆盖。
3.提升专业能力，高效履职。
审计人员需深刻领会这种特殊转移支付的重要性和必要性，准确把握政策要求和具体操作流程，提高分析辨识能力、有的放矢，保证审计监督有方向、有力度、有效果。除此之外，还需加强精通数据管理和分析的专业化团队建设，实现人员储备全覆盖。
（二）拓展审计职能，实现常态化审计监督“动态化”
不断拓展审计职能，动态优化审计评价体系，审计结论才是有推广应用价值的，本文尝试从政策执行和资金绩效两方面建立直达资金审计职能目标体系（如表1所示）。
1.以“政策执行”为导向，落实“全流程”动态化审计监督。
一方面强化系统思维。围绕即时、直达、精准、安全等直达资金政策执行目标，覆盖资金分配、拨付、管理、使用全流程。除了查看预算指标文件、资金分配台账等纸质材料，更要跟着资金流向实地核查，深入项目现场和惠及对象，建立全链条、全方位的审计监督;分阶段动态调整审计重点，初期关注资金分配下达是否迅速，后期细抓项目推进是否合规。另一方面形成贯穿项目周期的全流程监督机制。尝试以项目为单元，督促对项目开展充分的可行性、效益性论证，落实项目实施节点控制和流程衔接等，动态确保直达资金尽快形成实物工作量。
2.以“绩效审计”为抓手，推进“高层次”动态化审计监督。
在直达资金审计中贯穿绩效思维，除了夯实直达机制在贯彻执行过程中的合规底线，还能聚焦基层政府及各部门应承担的公共职责落实绩效责任情况，强化责任约束和激励约束，促进财政可持续发展。
有了绩效审计思维之后，更重要的是设置综合性强的资金绩效审计目标，既包括狭义的政策目标，又涵盖广义的社会价值提升程度。审计政策目标是否实现，避免单纯以支付进度“一刀切”评价，可以拉长审计链条，找准直达机制的着力点是支撑“六稳”“六保”等工作，来扩大审计成效;审计社会价值的提升程度，要围绕“放管服”改革、群众满意度等直达机制的根本目的，甚至与核心技术攻坚战、产业链现代化水平提升等国家重点领域的绩效要求相结合，综合评价直达机制成功与否。
（三）创新技术手段，提升常态化审计监督“智能化”
1.培育大数据跟踪审计环境。
“直达资金监控系统”为审计数据标准化采集奠定了基础，审计人员可以按不同监督目的多次利用，及时发现与精准透视直达机制执行过程中的问题。审前对资金落实情况分类梳理，明确审计范围和重点。审计过程中深入挖掘数据关系，开展各层级、多地区资金的全方位、多维度分析，从而实现现场审计分阶段全覆盖，数据分析固定化全覆盖，既减少对被审计单位的影响，基于大数据技术的审计成果也具有更高的客观性与权威性。
2.提高大数据技术利用水平。
适时将“直达资金监控系统”与预算管理一体化等系统有效打通，贯穿中央、省市县预算指标和资金流信息，采集财政、税务、国库、民政、社保等多部门数据，提高数据集成化效果;提升大数据、区块链等技术化手段，提高多层次全数据分析水平，赋能审计分析;利用技术手段加强对直达机制后期执行和发展情况的跟踪及预测，提升固定化审计监督的宏观性。
（四）加强成果运用，落实常态化审计监督“成果化”
1.坚持边审边改，预防和纠正相结合。
直达资金审计是与资金运行过程同步的跟踪监督，以早发现、早揭示、早整改为特点，将发现问题、提出建议、督查整改等环节有效融合，实现审计监督“日常化”。审计部门既要从专业角度提出整改要求，坚持即审即改、边审边改，也要不断完善服务职能，以审促防、以审促建，帮助被审计单位规范管理。
2.强化信息共享，日常和定期相协调。
一是建立跨部门协调联动监督机制，除涵盖财政、审计、纪检等监督部门，进一步扩充直达资金涉及的教育、卫生、人社、民政等业务主管部门，将日常监督和专项审计有效结合，形成监管合力。二是区分不同信息受用主体的需求差异，将直达资金审计成果精加工，为审计监督“日常化”奠定基础。立足各级政府管理部门，针对区域经济社会影响层面，作出专题专报，协助完善制度机制;立足资金使用单位，针对具体环节，要求其规范管理;立足社会公众需求，针对关注度高的领域，用简洁明了的方式发布公告，共同提升常态化审计监督的质量和水平，推进直达机制高质量运行。
五、研究结论
中央财政直达资金的规模和领域仍在不断扩大，各部门也意识到了强化监管的必要性和紧迫性。本文结合上级监管要求，建议强化审计监督，建立健全直达资金常态化审计监督体系，推进中央财政资金直达机制落地生效，充分发挥其在统筹推进常态化疫情防控和经济社会高质量发展中的积极作用。
（作者单位：江苏省苏州工业园区财政审计局，邮政编码：215028，电子邮箱：lixiaolin@sipac.gov.cn）
主要参考文献
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