鹿斌 金太军
摘要：党的二十大报告对推进国家安全体系和能力现代化作出了新部署，并针对社会治理提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”新论断。这一论断实现了从“社会建设”到“国家安全”的发展和跨越，深刻蕴含着从“一体”到“总体”、从“微观”到“宏观”、从“制度”到“价值”、从“静态”到“动态”的多维跃迁。然而，当前社会治理共同体建设中依旧存在着结构性、机制性、制度性、本土性的难题，成为改革创新的瓶颈。因此，有必要在总体国家安全观指导下，从党组织建设、主人翁角色、政府职能、智慧治理等方面完善社会治理共同体建设方案，从而建设更高质量、更高水平的治理体系，有力维护国家安全和社会稳定。
关键词：国家安全；
社会治理共同体；
多维跃迁
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2023）03-0035-08
一、问题的提出
党的十八大以来，党和国家高度重视安全问题，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出总体国家安全观这一重大战略思想，不断完善国家安全战略体系，构建国家安全体系框架，建立国家安全工作协调机制，全面加强国家安全工作。党的二十大报告将总体国家安全观作为推进国家安全体系和能力现代化的理论基础和指导思想，提出“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定”[1]39。在总体国家安全观视域下，社会治理被视作国家安全体系的重要组成部分，对于维护国家安全和社会稳定具有重大意义。进入新时代，随着现代化程度加深和社会主要矛盾变化，我国面临着严峻复杂的社会安全形势。为此，如何推进社会治理创新、提升社会治理水平就成为一个理论兼实务的难题。在党的二十大报告中，社会治理共同体建设被确立为完善社会治理体系的重要目标，要“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]41。这是党和国家在认识社会治理发展和建设基本规律基础上的又一次理论突破与思想升华，也是对党的十八大以来有关社会治理创新思想的进一步丰富和拓展。我们应当思考总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设思路有何变化，何以必要，未来发展何以可行。对这些问题的回答，将有助于我们深入领悟社会治理创新内涵，并在更准确的站位上审视中国社会之治的时代宏图。
二、从“社会建设”到“国家安全”：社会治理共同体建设的多维跃迁
在党的十八大和党的十九大报告中，有关社会治理创新的表述一直以来都放在“社会建设”领域下，同教育发展、就业创业、收入分配、社会保障、健康卫生等共同构成“改善民生、创新治理”篇章。但在党的二十大报告中，这一表述发生了重大变化。有关社会治理共同体的论述出现在“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”段落中，作为完善社会治理体系的重要组成部分，与社会治理制度、城乡社区治理体系、市域社会治理现代化、社会治安等内容并列。在党的二十大报告中，社会治理共同体的论述实现了从“社会建设”领域到“国家安全”领域的发展和跨越，这绝不仅仅是布局的简单位移和内容的部分调整，而是在总体国家安全观思想指导下，社会治理共同体建设实现的多维跃迁。
（一）从“一体”到“总体”：提高社会治理创新的政治站位
社会建设层面的社会治理创新，主要强调社会领域的改革发展，包括教育、就业、社保、医疗等基本公共服务体系的完善，以满足人民日益增长的社会需要。因此，有关社会治理共同体建设的认知和设计，强调依托政府、企业、社会组织、公民等多元主体，以协同合作的方式共同治理社会公共事务。而在总体国家安全观思想指导下，全面性和整体性成为思考社会治理共同体建设的切入点。所谓“全面”，一方面是指总体国家安全观涉及的领域非常广泛，是政治、经济、军事、文化、社会“五位一体”的总体安全布局。社会治理共同体建设所维护的社会安全，与其他领域安全共同构成国家安全的总体形态。另一方面，建设社会治理共同体与健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平等举措齐头并进，共同推进国家安全体系和能力现代化，以新安全格局保障新发展格局。所谓“整体”，就是将国家安全作为一个整体看待。各领域安全问题彼此紧密联系、相互影响。一个领域出现安全问题，就可能引发连锁反应，导致多个领域出现安全问题[2]。社会安全是国家安全的基石，社会治理共同体建设则是国家安全体系的基础条件。治理重心下移，更多资源下沉到基层社会，是维护国家长治久安和社会和谐稳定的重要保障。因此，总体国家安全观指导下的社会治理共同体建设，从思想认识上提高了政治站位，以整体性思维统筹国家安全问题，把握未来发展方向。
（二）从“微观”到“宏观”：建设更高水平的平安中国
为确保人民安居乐业、维护社会安定有序，社会治理共同体建设的视角始终保持向下看、集中看的态势，直面人民最关心最直接最现实的利益问题，大力提升风险防控和矛盾化解能力。在总体国家安全观视域下，“大平安”理念得以确立，社会治理共同体建设从微观创新向宏观部署迈进。一方面，“大平安”不仅是社会层面的狭义“平安”，更是涵盖了政治、经济、科技、文化、生态等多领域的广义“平安”[3]；
另一方面，维护社会平安更加强調提高社会治理和公共服务水平，并将保持社会秩序稳定与激发社会活力有机结合起来，实现综合性“平安”。因此，在“大平安”理念下，社会治理共同体建设呈现出三个鲜明特征。一是立足总体国家安全大局来把握改革创新的规律，将维护社会安全与其他领域安全统筹考量，在更高、更广的层面上建设平安中国。二是统筹好安全和发展两件大事。安全是发展的前提，发展是安全的保障。只有贯彻发展是第一要务的方针，才能有效消解社会不稳定因素；
也只有通过社会治理创新来提升社会稳定的水平和能力，才能为经济社会可持续发展提供保障。三是立足于国家治理体系和治理能力现代化大背景来谋划，通过坚持党的全面领导、坚持人民主体地位、坚持守正创新等，不断完善社会治理制度和力量布局，推动制度优势更好转化为治理效能，为维护国家安全提供根本保障。
（三）从“制度”到“价值”：以人民安全为宗旨
党的十八大以来，“构建社会治理新格局”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“完善共建共治共享的社会治理制度”等观点的提出，推动了社会治理制度不断完善。在此基础上，总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设则进一步强调社会主义核心价值观的引领作用。党的二十大报告指出：“江山就是人民，人民就是江山。”[1]35因此，建设社会治理共同体，要坚持“以人民安全为宗旨”[1]39，把人民的利益和安全作为根本战略目标。这既是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨在国家安全领域的真实体现，也是马克思主义群众史观和人民性品格的中国化时代化发展。[4]不仅如此，总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设更加鲜明地强调“人人有责、人人尽责、人人享有”。习近平总书记指出：“国家安全一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，切实维护广大人民群众安全权益，始终把人民作为国家安全的基础性力量，汇聚起维护国家安全的强大力量。”[5]人民群众是社会治理共同体建设中的基础性力量，只有发挥他们的主体性和主观能动性，才能正确处理新形势下的人民内部矛盾，消除发展不平衡不充分所引发的不和谐因素，维护国家安全和社会稳定。
（四）从“静态”到“动态”：提高社会治理能力
传统社会治理的工作重点是防范化解社会矛盾，调和利益纷争，维持既有秩序的“静态稳定”。对于正处在重大转型期的中国社会来说，这种思路显然存在偏差。随着中国式现代化进程的深入，社会的异质性、流动性和复杂性释放了大量的不确定性因子，各种难以预测和控制的风险显著增加，公共安全问题急剧增多。总体国家安全观思想所定义的国家安全，是指“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”[6]。可见，国家安全既是一种稳定状态，也是维护这种状态的能力。因此，总体国家安全观要求社会治理共同体建设要通过治理能力提升实现一种动态的稳定，即能够随着社会安全形势的发展变化，不断在实践中创新、在创新中发展、在发展中完善，形成国家安全工作新模式。党的二十大报告指出，提升社会治理能力，应当以“健全共建共治共享的社会治理制度”为基础，通过加强和改进人民信访工作、完善基层治理平台、推进市域社会治理现代化、强化社会治安防控体系等举措，推动构建“系统完备、科学规范、运行有效”的社会治理体系，为落实新时代中国特色国家安全发展任务提供了基本框架和重要支撑。
三、何以必要：社会治理共同体建设的现实瓶颈
总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设，无疑将新时代社会治理创新实践推向了新高潮，同时也提出了新要求。通过对现实情境的研判可以发现，认识进步与实际行动并没有完美契合，当下社会治理共同体建设中存在着一系列制度性、结构性、机制性、本土性问题，这些问题成为社会治理共同体建设的现实瓶颈。
（一）制度性问题：法律规范阙如
习近平总书记指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[7]作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理体系也是一套有机制度系统，由一系列规范社会权力运行、维护公共秩序的制度构成。可以说，社会治理共同体建设的实质就是精良制度体系的建构过程。但从实际来看，制度建设的阙如在两方面表现较为显著。一方面是尚未对社会治理过程中权力的合理划分和科学应用作出刚性安排。众所周知，社会治理共同体是一个多元参与和互动的过程，这就涉及“治权”在多元主体间的划分和应用问题。依据集体行动理论，为避免陷入集体行动困境，需要进行相关的权责归属与保障激励制度建构。否则，社会治理过程无疑将陷入混乱，甚至回归一元垄断模式。另一方面是相关政策与法律制度的衔接存在缺陷。政策具有灵活性而法律制度却具有滞后性，两者之间客观存在着相互衔接难题。虽然政策制定需要在现有法律规范内进行，但治理创新的需求往往会反映在诸如“打擦边球”甚至是“越规”的政策之中。例如深化“放管服”改革过程中，对于职能转移的范围、主体、责任等问题的判断，地方政府往往各行其是，难免存在过度转移或形式化转移的现象。
（二）结构性问题：主体关系不清
根据系统理论，结构是各种要素之间相互联系的表现形式。社会治理结构就是多元行动主体之间相互联系的基本框架，这一关系可以从各个主体在结构中所扮演的角色予以分析。“因为正是各单元所处的‘位置及扮演的角色使得某个单元呈现出特定的行为模式和结果，使得单元之间呈现出特定的关系。”[8]其实，社会治理共同体中多元主体间的角色设定和关系划分已经有原则性要求，即“黨委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。但在将指导原则转化为现实行动的过程中出现了种种问题。如党委肩负领导者角色，着力解决社会治理中带有全局性、战略性和前瞻性的重大问题。可是，受特殊党政结构的影响，党委领导和政府负责怎样实现较好的平衡始终是一种困扰。同样，让政府感到纠结的是“进退”之选。“进”有过度干预之嫌，与治理的本意相矛盾；
而“退”则有消极懈怠之疑，毕竟政府仍然是公共事务的“第一责任人”，其实际作用是其他主体无法替代的。社会协同和公众参与在实践中往往流于形式，并没有发挥出真实作用。这既有政府方面推进“噱头式”改革的主观因素，也有社会力量发展不成熟的客观原因。总之，多元主体对于自身角色扮演的定位“失真”造成当下社会治理共同体的结构性困境，这对于落实党的二十大报告所提出的“人人有责、人人尽责、人人享有”的目标显然是一种阻碍。
（三）机制性问题：运行过程无序
全球治理委员会指出：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。”[9]要想这一过程在实践中有效运行，必须依靠机制来支撑。因此，无论是在理论分析上还是在实践探索中，机制建设始终要与社会治理创新相伴相随。然而，在具体实践中相关配套机制的缺失造成了诸多创新难题。一是信息公开机制缺失。一些地方在通过智能平台构建“大平安”的改革中，虽然注重利用现代信息技术加强互动，但仅限于建立对话平台。公众对行政信息的了解，特别是对相关政策的了解只能通过线上问答的形式，不仅获取信息数量有限，而且涉及的领域范围也受到限制。二是绩效评价机制缺失。目前部分地方治理绩效评价机制还处于自发或半自发状态，相关制度缺失、评估指标缺乏、评估主体单一、评估方法不合理等问题十分突出。三是责任追究机制缺失。在地方社会治理创新项目中，经常会发现责任追究机制缺失，这就容易导致滥用权力、随意改革的问题。事实上，“责任是权力的伴生物，是自然的结果，是必要的补充，权力所到之处，责任随之而生”[10]。建立完善的责任追究机制是社会治理共同体建设中不可或缺的组成部分。
（四）本土性问题：理论应用偏移
治理理论诞生于西方政治背景下，不可避免地带有一些西方特定意识形态和价值倾向，“多元”“分权”“去中心化”“自治”等概念无疑与“自由主义”这一经典的西式价值观紧密相连。对于其他国家来说，如若不顾国情差异盲目奉行治理理论，必将陷入西方理论窠臼之中。治理理论自20世纪90年代起，在中国获得了广泛的传播，随后便成为社会建设领域研究的重要依据。不可否认，治理理论所内含的多元价值观的确契合了我国社会主义市场经济条件下社会治理创新的需求，但将该理论作为引领社会改革的唯一标准就极为不妥。在对待西方理论的应用上，必须坚持“以我为主，为我所用”的原则。就社会治理而言，虽然共同体建设明确提出了调整政社关系、转变政府职能、培育多元主体等要求，但实际国情证明，治理机制的成长最有决定性的因素仍然在政府，社会发育则是一个漫长且不确定的过程。况且，在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，治理与国家建构之间既存在着交融，也存在着张力。虽然无法断定这种张力是否能够威胁国家建构，但保持“治理的适度”是维护国家安全的必然要求。因此，“新时期的中国社会治理体系创新，不能完全照抄照搬西方体制机制和运作模式，只能在适度借鉴西方经验的基础上，结合中国实际和国情，创建具有中国特色的社会治理新体系”[11]。
四、何以可行：总体国家安全观视域下社会治理共同体建设的实现路径
面对现实中的多重困境，新时代社会治理共同体建设何以可行仍需持续探索。在总体国家安全观思想指导下，社会治理共同体建设应当从党组织建设、主人翁角色、政府职能、智慧治理等方面入手，建设更高质量、更高水平的治理体系，以新治理格局保障新安全发展格局。
（一）夯实基层党组织建设，发挥坚强战斗堡垒作用
贯彻落实总体国家安全观，首要原则就是要坚持和强化党对国家安全工作的全面领导。习近平总书记强调：“坚持党对国家安全工作的绝对领导，坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，加强统筹协调，把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程，推动各级党委（党组）把国家安全责任制落到实处。”[5]伴随治理重心下移，以街道和社区为主要载体的基层社会越来越多地承担了社会安全和公共服务的重任。基层党组织作为中国共产党组织体系的“神经末梢”和社会治理共同体的“中枢大脑”，既是服务基层群众的领导核心，也是确保党的路线方针能够有效落实的基础力量。党的二十大报告提出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”[1]51因此，一是要提升基层党组织的领导力、凝聚力和战斗力。不断优化调整基层党组织结构、科学划分基层党组织职能、协调整合区域资源、合理完善运行机制，探索基层党组织网格化发展，构建“横到边、纵到底、无盲区”的兜底治理网。二是创新互动形式，保持与群众的紧密联系。基层党组织应坚定不移地贯彻执行“从群众中来，到群众中去”的路线方针，广泛建立和不断完善基层协商民主制度，充分保障人民当家作主。三是丰富服务功能，落实为人民服务的宗旨。基层党组织应注重服务基层的工作导向，积极探索“智慧+服务”，将为民服务下沉到基层一线，送入千家万户，从而不断压实群众工作，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
（二）充分发挥主人翁精神，落实人人有责、人人尽责、人人享有
人民是社会的主人，维护国家安全和社会稳定既是为了人民也要依靠人民。因此，有必要坚持以人民安全为宗旨，充分发挥人民的主人翁精神，尊重人民在社会治理共同体建设中的主体地位。第一，夯实社会群体认同，实现人人有责。人人有责即身处社会中的每位成员都有权利和责任参与治理活动，各负其责、各尽其能。建设社会治理共同体应在价值观层面对社区内部文化进行重塑，用共同体理念消弭人际矛盾和群体冲突，建立起社会内部的新型关系网络。第二，推动民众广泛参与，实现人人尽责。在“人人有责”的基础上落实“人人尽责”，就是强调应当建立有效参与机制，如基层民主恳谈会、说事议事工作模式、“互联网+”协商机制等，将主体责任落实到位，把社会治理的多元化优势转换为共同体建设的实际效能。[12]第三，维护人民根本利益，实现人人享有。社會治理共同体建设始终将人人享有作为一切工作的出发点和落脚点，意在维护人民根本利益，增进民生福祉，让社会发展成果由人民共同享有。这有利于解决社会公平正义问题，消除不平衡不充分所引发的不稳定、不和谐因素，彰显社会主义制度下社会治理创新的优越性和先进性。
（三）转变政府角色，优化组织职能
社会治理共同体建设意味着治理过程不再由政府“独占”，政府长久以来承担的全能者角色需要作出重大调整，以适应社会治理模式转型中的角色重置。当然，基于当前社会流动性强、自治力弱的客观事实，政府角色转变不能只依据理论进行设计，在“掌舵”与“划桨”之间作出简单选择，而要实事求是进行深入思考。为此，角色转变的核心要义应紧扣“放管服”改革的主题。一是管制与服务“双管齐下”。面对转型社会中日益严峻的安全形势，政府管制必不可少，但在履职程序、责任承担、具体形式等方面要进一步优化操作，使管制职能更能体现人本理念。在服务职能上，政府应注重加强就业、医疗、卫生、教育等工作，加快实现基本公共服务均等化，以高质量服务保障社会安定有序。二是职能下放。尽管社会治理场域中的自治组织、社会组织、市场组织等主体履职担责能力并不强大，但这并不是延缓甚至拒斥政府职能下放的理由。只有通过职能下放，特别是把与人民群众息息相关的自我服务、自我管理职能下放给社会，才能有效培育发展社会组织和推进社会自治。三是职能强化。政府要切实提高公共安全治理水平和治理能力，通过公共安全治理模式转型和突发事件处置机制构建“大安全、大应急”框架体系，重点加强食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障等领域的安全监管。同时，政府也要从实际需求出发，依法加强自身监督，对公共权力行使和行政行为选择进行严格约束，避免走全能政府模式下权力“任性”的老路。
（四）加快数字化转型，赋能智慧社会治理
科技创新是支撑国家安全的重要力量和技术基础。在智慧社会背景下，以互联网、数字化、人工智能、区块链为代表的现代信息技术的创新应用，有利于实现社会治理的数字化轉型。党的十九届四中全会就已指出，加强和创新社会治理，应将“科技支撑”作为“新要素”嵌入社会治理体系之中，推进社会治理共同体建设。党的二十大再次强调，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”[1]41，提供精细化的需求感知、多元化的治理方式以及智能化的技术支撑，不断提升社会治理的“智”与“慧”。为此，加快数字化转型，赋能智慧社会治理，首先要从实际需求出发，统筹规划，合理布局。对于信息技术的引入并不是越多越好、越先进越好，而是要与本地区信息技术产业发展战略和水平相衔接，与社会整体建设要求和人民群众实际需求相匹配，坚持走适度发展、集约发展、绿色发展之路。其次要加大相关基础设施建设投入，重点支持和发展“数字惠民工程”“双基共建”“智慧下乡助农”等基础设施项目，大力推进城乡设施设备更新升级，为赋能智慧社会治理提供充分条件。再者，引入敏捷治理模式，利用数字技术在复杂多变的环境中能够快速识别社会问题和公众需求的优势，提升治理主体的快速感知能力、灵活响应能力和持续协调能力，从而大幅提高治理速度并推进治理流程再造，推动社会治理共同体建设走向“敏捷道路”。[13]
总之，在推进中国式现代化进程中，我国仍然面临着严峻挑战，各种传统的和非传统的、内部的和外部的安全问题不断出现，维护和塑造国家安全和社会稳定仍旧是头等大事。社会治理共同体建设作为推进国家安全治理体系和能力现代化的重要组成部分，必须深刻把握总体国家安全观的核心要义及其内在逻辑，坚持以总体国家安全观为指导，将维护国家安全和社会稳定贯穿于社会治理创新工作的全过程，将完善社会治理体系内嵌于国家治理体系现代化的总框架中，努力走出一条具有中国特色的社会治理创新道路，开辟新时代国家安全事业的新征程、新局面。
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责任编辑：杨叶红
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