陈 勇
（南京森林警察学院，江苏 南京 210023）
自本世纪初我国公安机关探索开展情报导向警务本土化以来，通过20 年的不懈努力，我国当前的情报导向警务无论是在构建实施上还是在效益产出上，都已经达到了较高的水准，但在公安机关构建实施情报导向警务的具体实践中，还往往存在着重战术、轻战略的倾向，情报导向警务的战略层面实施并未得到应有的重视。本文拟从战略的视角，探讨对情报导向警务的认知，并就其核心的过程性控制进行深入分析，提出完善情报导向警务战略过程性控制的建议。
（一）情报导向警务的内涵
国内外学界并没有情报导向警务的标准定义。在使用相同的概念的同时，对到底什么是情报导向警务、其目标是什么以及如何运作，许多学者和执法人员仍然缺乏明确而统一的认识。但学界普遍认为，以信息和数据为基础的情报导向警务，提供了一个基于通用模型的结构化解决问题的框架，其实施过程需要结合本国实际才能够达到预期效果。因此，情报导向警务战略具有鲜明的时代性和本土性特征。例如，在英国和美国，情报导向警务产生的原因、目的和运作模式是不同的：20 世纪90 年代英国肯特郡警察局率先构建实施情报导向警务时，其主要出发点是应对急剧飙升的犯罪率，尤其是与经济有关的犯罪和汽车盗窃犯罪；
在美国，情报导向警务产生的主要触发事件是“9•11 事件”，“9•11”事件之后的美国参考借鉴了其他国家的经验，建立了一系列关于执法情报的联邦标准，包括国土安全情报，就是一种反恐战略的重要规划［1］，而英国则以国家情报体系的模式来应对新近的或者潜在的恐怖袭击［2］。
虽然国内外警学界对于情报导向警务的概念缺乏统一表述，但均承认情报在警务执法中的决定性作用及其对警务模式的颠覆性影响。而一种新的警务理论的提出必然意味着新的警务实践范式的出现，情报导向警务正是以情报、决策、组织作为核心要素来重塑警务的核心机制及其要素配置：
第一，情报是决策的依据，亦贯穿于决策过程中。情报导向警务强调大情报、小行动的精准执法策略，警察不能仅仅依靠个人经验、直觉来做出决策，警察组织亦不能完全依赖警政长官的个人决策而发动大规模警务行动。只有通过系统化集成的情报产品，警察决策才能实现最大程度的理性化、科学化，警务资源的配置也才能更具有针对性，防止盲目行动而造成的资源浪费。另一方面，警察决策与情报的关系也不是简单的等、靠、要。警察执法既是情报的重要渠道与来源，亦是辨析情报真伪，反馈情报效能的情报过程。情报因为决策需求而进行初次生产，又在决策的过程中不断加以修正，最终形成匹配警察决策场景与目标的情报产品。因此，情报导向警务是情报与决策的互嵌过程，所谓情报的驱动效应亦是从情报与决策的关系出发而加以归纳的。
第二，组织是情报生产的保障，亦是管理决策需求的环境。仅凭情报部门与执法部门的自发性、耦合性配合尚不足以形成稳态的警务模式。一方面，情报生产需要资源与机构保障，这意味着在组织层面需要给予情报导向警务以专门的组织建制与组织权力，而这需要在确定组织战略时就要事先加以规划，进而成为警察组织常态化管理的要素；
另一方面，决策如果不加以管理与引导，则无法释放出有效的情报需求。事实上，传统社区警务模式、问题导向警务模式亦存在情报的初级分析与运用，但由于此类警务模式通常赋予警察较大的行动自主权以及策略上的灵活性，警察以强烈的个人风格嵌入社区治理并发现问题、解决问题，在组织层面上并没有建立起情报对警察决策的制约与引导机制，也因此无法建立起情报与决策的良性互动与稳态运行机制。情报导向警务正是在组织层面健全情报生产的全要素体系，挖掘决策的情报需求，搭建情报与决策的沟通桥梁，情报导向警务在组织层面也因此可以看成是以情报为中心的警务管理模式。
（二）情报导向警务的战略维度
情报导向警务模式在情报、决策、组织层面的要素分解也构成了战术层面与战略层面的理论分野。在战术层面，情报导向警务“强调犯罪情报在具体警务活动中的科学作用，在制订预案或每一次警务专项活动中，都要情报为主导，制定科学的情报导向警务计划”［3］。在研究成果上要不侧重于情报端（如情报收集与共享问题、情报技术创新问题），①关于情报端的研究文献，代表作有：叶琼元，夏一雪.情报主导警务模式的系统演化机理与发展路径［J］.中国人民警察大学学报，2022（12）；
王嘉良，马駿，刘书鹏，杨梦蝶.面向情报导向警务的交通秩序评价方法研究［C］//第十届中国智能交通年会优秀论文集，2015.关于执法端的研究文献，代表作有：张惠德.论情报主导警务理念下的外国人管理［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2011（6）；
刘子丰.群体性事件处置中的危机警务研究 ——以情报主导警务模式为例［D］:［硕士学位论文］.西南政法大学，2010.要不侧重于决策端（如不同执法场景与执法对象下的情报运用问题），虽然具体议题丰富多彩，但实质上仍然是处理情报与决策之间的适配关系。值得注意的是,即使是类案侦破、专项行动以及其他大规模警务行动下的情报分析，其面向的仍然是情报与决策的适配关系，因此也应当被纳入情报导向警务的战术层面。
而战略是在采取行动之前所做的事情，是根据现状、发展趋势等的预期决策。明茨伯格将战略解释为对未来的思考，是关于控制未来的决策，以决策系统的形式产生明确结果的形式化程序［4］。尽管警务战略中的“战略”一词相较于军事学意义上的“战略”有所不同，但二者却都具有前瞻性、系统性、全局性、重大性、长远性的特点。警务战略作为特定警务活动的整体方略，必定包括一系列目标、方向、任务、方针、政策、手段等。换言之，“警务战略涉及警察组织的长远发展，决定着警察组织的长期目标、实现目标所需要采取的一系列行动及计划，以及实现战略过程中所应进行的各项资源的分配。”［5］就情报导向警务而言，可以简单地将其“战略”理解为一种管理哲学及体系化运作的模式，既包括用于实现警务目标的原则、指导方针等宏观策略，也包括基础广泛、行之有效的手段、方法、路径，还包括内部资源和技能（也称能力）与外部环境创造的机会和风险之间的匹配。由于警务战略通常是一个警察组织长期的方向和框架，它通过在变化的环境中配置资源为组织取得优势，并满足利益相关者的期望［6］，因此，情报导向警务的战略维度重在组织建制与管理过程。只有在组织层面产生了情报驱动的内生动力，并构建与情报驱动相匹配的组织要素体系，才能将情报导向警务从个案的战术层面拉升到战略层面，进而完成对警务模式的重塑。
（三）情报导向警务战略实施的关键是过程性控制
战略实施是指组织把意图性的战略谋划向具体的组织行动转化从而保障实现战略构想和目标的过程。战略的实施，通常会要求组织在组织架构、管治机制、组织文化建设、资源调动配置、奖惩体系等多个方面做出针对性的调整和变化，采取一系列响应性的行动。战略实施归根结底是一种实践，实践主体包括管理层和组织成员，实践行动既体现在组织的管理层领导指导、协调推进或者变更计划，又体现为组织的成员为实现目标承担具体的任务、开展适当的变革创新。对于任何战略而言，战略实施都是战略管理中最复杂、最耗时的部分，比战略制定要复杂、困难得多。情报导向警务战略也不例外，其实施经常伴随着组织内外多领域、多层次、多方位的调整。因此，国内外学界和实战部门普遍将实施视为情报警务战略所有环节中最重要一环。情报警务战略实施过程的“自上而下”性、动态性、复杂性也凸显其对实现战略目标的关键作用。“自上而下”是指公安机关的管理层就战略统一思想、达成共识之后，再向内部各层级进行动员传达，并在各个领域各项业务中具体分解、推进落实；
所谓“动态性”，是指战略实施的过程实质上是一个涉及“分析、决策、执行、评估、反馈”的过程，在达成战略目标之前，这个过程不断地进行着循环往复，不断地进行着动态调整；
所谓“复杂性”，是指战略由构想向实施运作转变中，既涉及发动新战略时的灌输和培训，又涉及新老战略的衔接与过渡；
战略推进时，既涉及战略的分解，又涉及战略的统筹，既需要在人员配备、组织架构、文化建设、资源配置、激励与控制等方面进行相应的调整与改进，又需要不断地进行控制和评估，用以控制和纠正偏差，支撑战略的顺利实施。国外学界和实战部门在对情报导向警务战略实施进行的研究揭示，21 世纪初，国外情报警务战略普遍存在一半以上设计的战略从未实际实施的情况。在众多研究讨论中，学界更多地关注组织的资源分配决策随着时间的推移与其战略是否相一致这个主题，即战略实施的一致性［7］。
组织战略是否得到有效实施与对组织各机构业务具体指标的评价并不等同，这也是区别战术评价与战略评价的重要标准：战术评价侧重于情报分析的具体方法及其实战效果，例如利用大数据、特定算法来预测犯罪的策略就是一种战术层面的运用，其评价维度在于预测的准确率与及时性；
而情报导向警务战略评价则应该是一个全过程和系统性的评价，除了需要提供准确、有效的违法犯罪线索和信息，还需要通过情报确定战略方向，做出关于警务行动的战术资源决策，并改革组织结构。换言之，情报导向警务战略从技术革新开始，到组织建制和机制构建，并最终形成管理维度上的情报循环和目标更迭。“对战略管理工作来说，组织结构设计就是为了构建起有效地制定和实施战略的各方面力量协作配合的关系网络。”［8］因此，为了维持战略过程和战略目标的一致性，实施情报导向警务战略需要高度重视过程性控制，以便顺利地完成相应目标并做好战略实施的动态评价。
在实施情报导向警务战略时强调过程性控制，其意义主要在于以下三个方面：一是可以不断反思战略实施方案的科学性、有效性和针对性，包括以战略实施所依托的管理学、社会学、逻辑学等理论为依据评价方案的科学性，以公安学、管理学和心理学等理论为依据评价其有效性，以实践经验、警情、民情、社情等实际情况为依据评价方案的针对性；
二是对情报警务战略实施中的环节设计、因果关系和技术方法等进行评价，重点内容包括情报收集与分析、跨组织或地区的信息交流能力、针对性的方案制定与实施和绩效目标的实现度；
三是对战略实施起保障作用的环节、要素的评价，包括资金投入、可用（调配）资源、战略在公安机关内部的熟悉度、社会对该战略的了解度等方面的指标。
战略的实施是一个涉及资源分配、机构配置以及权力运行机制的宏观体系。情报导向警务战略作为公安机关的组织战略，在广义上属于政府治理的范畴和形式，不同于私主体组织战略所具备的深度市场嵌入特征，因此，其战略实施需要从体制机制上进行观察，才能发现其过程性控制的特点。
（一）顶层设计没有理顺机构间的内部权力关系
顶层设计首先具有利益分配的功能，包括两个方面：一是政府内部的权力分配，即“顶层设计”对政策决策权的结构性分配，二是实质性政策收益分配对目标人群造成的政治资源效应［9］。
就权力分配而言，公安机关内部的机构建制应当体现情报导向警务的战略特色，在顶层设计上打破传统警种体系，植入新型战术机构和指挥中枢时，应当界分清楚机构间的权力关系。这种权力关系反映在两个维度上。一是管辖规则上的界分。由于情报在警务向度、广度上的无限延展性，基于情报收集与分析而成立的“情报中心”实际上已经具备了初查与犯罪预测的能力，是否应当赋予这类机构一定范围的案件管辖权或者行动处置权是需要明确的问题。当前的顶层设计并没有回应这一技术赋能的趋势，实践中的管辖仍然依照刑法罪名体系来归属权力，导致“情报中心”空有情报产出能力，而没有情报落地能力，只能依赖其他警种来进行落地排查，不但减损了执法效率，也在一定程度上影响了“情报中心”的工作积极性。二是职责上的界分。情报导向警务的机制重心是情报的收集与分析环节，这必然涉及在不同环节、不同警种之间的职责分配问题。例如，情报收集看重的是数据真实性与多源异构特征，而不同警种收集信息可能会出现数据偏在、数据倾倒，①数据偏在主要是指对数据资源与权力的垄断，数据倾倒则主要是指数据质量的甄别存在困难，进而逃逸数据审核责任。由此衍生出了数据鉴真、数据清洗上的职责界定问题。但当前的顶层设计对此缺乏详细规划，多头收集数据、多头负责数据检查的局面实际上造成了数据监督专责主体与专责机制的缺失，“情报中心”空有数据管理的职能，却没有对数据来源进行核实的具体职权，亦无法对各警种的数据收集行为进行监督，造成了机构间职责不清，情报的质量把控、反馈与修正过程被中断，其实质是依靠原有职能分工理念对现有的以信息分析处理为主要工作内容的警务整体运行的不适应［10］。
就资源效应而言，机构建制意味着资源分配的多寡，这不仅关系机构运转的实际效能，还影响到机构在决策中的话语权。按照情报导向警务的3I 模型理论，②莱特克里菲（Ratcliffe J.H）提出的情报导向警务3I 模型包括三个组成部分：犯罪情报分析、决策和犯罪环境（crime intelligence analysis，decision-making，and criminal environment）和三个过程：诠释、影响、驾驭（interpret，influence，and impact）。情报影响警务运行的关键机制在于影响警务的决策［11］。因此，如何在各层级公安机关中配置情报机构的资源和决策权重理应是情报导向警务战略实施的一个关键要素。但在实际的组织体系和机制构建中，顶层设计往往没有为情报机构划定决策参与的路线图，这导致在警务实践中情报导向的战略目标逐渐弱化成了“情报是执法保障”的实用主义逻辑，情报中心除因个案调查需求而参与执法决策外，在更大程度上是被动参与执法过程；
在地方刑事政策制定、治安局势纾解等方面，情报中心参与程度更为弱化。同时，随着大数据运用以及算法技术的不断精进，在技术、应用与数字生态建设方面又衍生出“谁掌握数据和算法、谁来运用数据和算法”等职责、管辖上的复合型问题。
（二）情报质量控制不佳
国内外学界均强调，情报（intelligence）与信息（information）并不等同。情报是可信信息和高质量分析——这种分析包括审慎解读、获取结论——相结合的结果。警务情报工作特别是情报质量控制是情报导向警务战略实施的灵魂和关键。学者Carole Gibbs 等人在研究利用情报导向警务战略打击跨国环境犯罪时指出，情报活动是一个由指示、收集与整理、评估、分析和传达五个环节组成的系统运行过程［12］。这个系统运行过程能否顺畅高效，主要取决于三个条件：一是能否遵循情报工作规律和情报警务战略实施的需要，高质量开展获取信息、分析信息、形成情报和提供利用情报等工作；
二是能否切实以情报为依据制定情报警务战略，包括以前一年度情报警务战略实施的综合分析、对下一年度的犯罪评估和犯罪预防等为主要依据和基础制定后续情报警务战略及其实施蓝图；
三是能否切实以情报指引推进犯罪预防与打击工作。在情报导向警务战略实施中，情报往往会表现出属性的多质性和质量的多层次性，不同质性和层次的情报对情报警务战略实施的作用不同，战略层面情报用以指导全年战略有序推进，战术层面情报则用以指导阶段性以及具体的犯罪预防与打击工作。而作为一种导向机制，前一年度情报警务战略实施的综合分析及其基础上的情报又能够对下一年度警务工作的重点、执法资源的分配和管理方式产生重要影响。因此，情报导向警务战略中的情报既支撑了微观层面的执法策略（如个案侦查方法），又形塑了中观层面特定案件的反应机制，更能够以战略情报影响警务战略。然而，公安机关在推行情报导向警务时，往往会陷入忽视情报质量精细化管控的误区，主要表现在三个方面：
1.情报质量的诊断环节不健全
情报导向警务的效能主要取决于情报收集与分析的质量，因此，诊断情报运行中出现的问题显得尤为必要。公安机关个案办理中所需要的情报与情报导向警务中的情报并不完全一致。对于办案办理而言，能够为案件调查提供助益的所有信息可能都具有情报属性，甚至技术侦查中的穿透性监控信息也是一种秘密的情报。但就情报导向警务而言，情报不只是可供收集的元数据，更包括基于数据分析而产生的智力加工成果。分析是情报导向警务的重要组成部分。没有分析，就没有情报。情报不是收集的数据，而是收集数据后产生的分析与评估。数据在有效分析后成为信息，信息在进一步有效分析后才能成为情报。正如莱特克里菲所强调，情报分析在现实中往往呈现出DIKI①即data–information–knowledge–intelligence（数据、信息、认知、情报）。的模式。莱氏为此用一个例子解释了这个连续体模型：“计算机记录是数据…当犯罪分析员访问数据（并对其进行分析）时，这将成为信息…如果分析师随后与侦探交谈并分享此信息…这种集体智慧变成了认知…最后，当犯罪分析员和侦探将他们的认知转达给高级官员时，这些认知就变成了情报。”［13］分析可以采取多种形式，这取决于管辖权和部门使命。然而，无论采取何种形式，情报主导警务的核心要素始终是分析。重分析而不是简单追求揭露犯罪、预测犯罪的元数据是情报导向警务更高位的品质。而当前基层公安机关对此缺乏深刻认识，往往将分析视为一种描述性的形式，更倾向于“计算”数据而不是“分析”数据，从而将情报质量的诊断简单化理解为数据的客观性、全面性、真实性，并最终在考评负担中将情报分析与情报管理环节湮没在数据文牍主义中。②实践中，对情报收集的考评往往体现在各种数据系统填报的规范性和全面性上，而数据系统中的数据基本都是违法犯罪打击活动中的程序步骤及其最终处理结果，相对于将传统的表格内容转化成了数据系统。
2.缺少情报质量诊断的会商机制
情报的质量一方面取决于数据本身的质量，另一方面则由数据分析的效果以及运用的“合场景”性来体现。但是数据分析的过程及其与场景的契合性是一个高度技术性和专业性的诊断过程。诸如算法黑箱、算法正义以及算法效率等问题需要专家系统的介入才能揭示其规律性和科学性。然而在现实实践中，公安机关往往并不重视情报质量诊断的会商机制：一方面，在办案先导的影响下，能用于破案的情报被假定为有效和科学的，这就使得情报分析工作在依赖于分析人员的个体经验和隐性知识的同时，更加容易忽略情报质量评价的一般性指标体系建构，从而在更高层面上丧失系统性情报反馈和修正的机会与能力；
另一方面，公安机关内部的技术性队伍建设尚有不足，与传统的较为成熟的物证检验专家团队相比，情报分析方面的人才队伍数量少、规模小，高端人才奇缺，结构也不尽合理，人才梯队建设不够，整体表现为人才匮乏。受此影响，一些公安机关往往将情报分析的诊断“警种化”，即以具体的技术类别来定义情报产出的质量，如技术侦查是不是能得到与案件直接相关的证据、网络侦查是不是能精确定位IP 地址，在综合类的情报分析层面却鲜有技术人才支撑，“警务大数据技术部门与业务部门尚未形成双向互动、融合的工作机制。”［14］缺乏战略层面情报诊断的会商机制，其直接后果是情报质量的诊断往往被简化成执法技术使用的熟练程度或者案件侦办中的证据转化等战术性评价维度，严重影响了情报反馈和修正能力建设。
3.情报质量缺乏权威的认证标准
情报导向警务战略驾驭社会治安局势的效力，有赖于与当地实际情况的结合度，因此，情报质量的评价也必须结合当地治安状况才能进行合理诊断，这意味着情报导向警务需要在本地化的不断实践中建构形成比较权威的质量认证标准。但在具体实践中，公安机关普遍缺乏权威的情报质量认证标准，过度依赖第三方技术支撑，对情报质量的评估手段常常局限于硬件效能的好坏，如在分析监控视频情报时，仍以视频的点位、分辨率以及留存量作为视频侦查效能的主要参考系。这实际上是以硬件指标替换情报指标，而这些硬件指标又大多来源于公安机关自身的政府采购指标，对情报质量的评价有意无意地与考评第三方产品的技术性能画上了等号，考评对象发生了“位移”。在战略层面上，也极少有公安机关可以澄清数据算法性能、情报分析与本地治安局势之间的相关性及其内在逻辑，在过程性控制中难以体现出情报这一要素的战略功用，也就必然难以形成情报质量的权威认证标准。
（三）情报导向警务的战略规划不明晰
组织战略的实施需要根据组织结构和组织能力规划组织发展的阶段性目标，其内驱动力是问题导向下的组织自我革新。“随着环境动态性的不断增加，组织所面临的不确定性也逐渐增加。”［15］在英国和美国，情报导向警务的触发事件和内在动力各有不同，但都追求高效和有效，都旨在建立一种更加贴合形势变化、更为主动的治安模式，以便解决犯罪底数不清、工作被动等问题以及案件串并上的信息壁垒等人力型办案模式下的实践难题，其驱动力在于直面社会急速变迁对警务工作所带来的挑战。在我国，随着社会治理体系的变革、犯罪形势的变化，情报导向警务的社会基础、外部环境已悄然发生改变，但一些公安机关的情报导向警务却呈现出定位不明、供给失衡、存在路径依赖等诸多战略规划问题。
1.战略需求定位不明
情报导向警务在本质上属于主动性反应机制，有赖于明晰的战略需求引领机制建构。换言之，情报导向警务只有聚焦风险挑战和社会趋势等战略需求，才能更好地分配调度资源，确保积极干预的最佳机会和成效。当前，我国犯罪形势发生了结构性变化，以八类案件为代表的严重暴力犯罪案件不断降低，而网络犯罪、行政犯等不断跃升，这使得公安机关的犯罪抗制策略必须进行战略上的更新。非接触性犯罪发生在虚拟空间，它给犯罪者提供灵活的时间与潜在受害者接触，受真实时空环境的约束作用较小［16］。这使得过往信息化侦查所具有的对真实空间的捕捉能力大打折扣，如何在信息异动点不清晰、不规律的情况下开发网络犯罪抗制的情报需求成为实践的难点。尽管在多年探索中形成了一些抗制网络犯罪的成功经验，诸如诈骗识别与人工干预机制、断卡行动等，但这些措施更多的是依赖平台技术自律与刑法义务的扩大，公安机关自身的情报导向机制却并没有发挥显著作用。就行政犯而言，其追诉难点并不在于查明人，而在于证明事，尤其是行政违法的前置性［17］造就了独有的行政执法与刑事司法衔接机制的难题，而这并不是过往信息化侦查的优势所在。与此同时，我国社会治理体系亦发生了根本性变化。近年来随着政府与市场关系的深刻调整和不断重塑，社会的利益表达与分配机制更趋完善，长期以来紧绷的社会维稳压力得到大幅度纾解，在应对维稳需求方面，情报导向警务的驱动力在相应减弱，其他新的社会治理需求和治理改革却在兴起，比如新时代国家安全治理体系和治理能力建设、全面深化政法改革等，情报导向警务如何回应这些治理需求和改革要求，却往往没有战略上的考量，战略规划滞后。
2.情报供给结构不平衡
情报导向警务在功能上应当多元化，以便满足不同层次、不同领域的警务活动。但是，情报导向警务目前却呈现出了重打击与侦查、轻预防与治理的倾向。比如，在实施情报导向警务时，公安机关往往以信息化侦查、智慧侦查为主要情报开发方向，忽视其作为顶层规划的战略性、宏观性，在犯罪预防、治安综合治理以及警民关系构建上，情报导向警务并没有体现出其应有的有效性和高效性。借助于公安大数据平台，凭着“足不出户”的办案优势，许多基层公安派出所不再注重原有的社区关系维护，转而将社区看成了数据的来源和预防犯罪的数据渠道，社区警务旨在维护警民关系、获得社区本地情况的工作机制被数据收集行为所替代，渐呈萎缩趋势。事实上，尽管情报导向警务诞生之初就与社区警务在目标取向与核心内容上存在差异［18］，但二者并不存在根本上的不兼容，社区警务本身就是基层治理体系的重要组成部分，其贡献的治理内容并非完全能为公安大数据平台的结构化数据所囊括，在涉及信访、维稳、民事纠纷调处时，社区警务的潜在效果要远远大于“冰冷”的数据功能。在这些治理问题仍将持续存在的现实条件下，不应当将情报导向警务与社区警务对立起来，不应当只从打击层面去理解情报导向的长远价值。实际上，情报导向警务的初始概念虽源自刑事司法领域，但并非只有那些能被结构化的数据才是情报或是情报的基础，那些具有治理价值的、非结构化的数据同样可以成为情报产品。通过情报信息来支撑和发展社区警务亦是一种融合方式。而目前我国情报导向警务在此方面存在着严重“偏科”。如果情报只服务于违法犯罪打击活动，则实际上拉低了情报导向警务的战略品质。
3.情报导向机制存在路径依赖
情报导向警务以信息和数据为基础，借助于社会信息化浪潮，能够更加有效地预判和明晰犯罪趋势、模式，预防和打击犯罪活动，科学调整警方资源部署。与以往的警务模式相比，情报导向警务更像是一场创新革命和启迪，且具有统一性和管理广度，在预防、减少和控制犯罪与混乱方面的良好表现，使情报导向警务迅速得到了各国警界特别是决策者的认同。因此，作为一种被认为是过去数十年里警务领域最重要的创新和发展的警务模式，情报导向警务在进行政策扩散时有着强烈的内生驱动力。这种先天的驱动力体现为对违法犯罪打击的指标化考核，建构在诸如发案率、破案率、起诉率等制约和影响警察执法策略的重要因素之上，其本质是公共组织对绩效考核的敏感性。建构在绩效考核之上的政府行为不仅提升了科层理性，也便于上级政府在“委托—代理”关系中对下级政府的行为进行监督。由于初始阶段的情报导向警务可以将情报与有关考核指标直接关联起来，基层公安机关作为政策受众自然会推动情报导向警务的落实，导向机制自然也是以情报与上述指标的正向关系为核心。但随着犯罪形势发生结构性变化，情报导向的这一正向关联机制正在走弱，而新的关联机制又没有完全建立起来，这使得情报导向警务出现了驱动力瓶颈。值得注意的是，在公安机关持续向智慧警务投入资源的背景下，为了能体现情报导向的政策价值，原有的以指标为核心的导向机制仍然可能会不断深化，这种维持指标考核的驱动力在给情报导向警务战略带来新的发展机遇的同时，也会在某种程度上进一步加剧情报供给结构的不平衡，并为一些基层选择性执法以及盲目开展专项行动等现象提供土壤。这种路径依赖如果持续存在并不断深化，必然会带来“报酬递减”的效果，产生更多负面效应。
（一）树立情报导向警务的战略观
相较于战术层面，情报导向警务在机构建制、质量控制以及情报规划等战略层面有着更为丰富的内容，且会随着技术精进、环境形塑以及警事治理体系的变化，在战略内容与战略重点方面进一步拓展。因此，理解并树立情报导向警务的战略观对于决策层面而言尤为重要。一方面，情报导向警务战略是一个系统工程，由战略制定、战略实施和实施评估等三个部分组成，三者之间相互联系、相互促进又相互制约。其中，战略制定包括战略目标、实施方案、实施原则和实施保障等，实施评估包括评估、评估反馈和战略修正三个环节。设计科学、合理的公安机关情报警务战略在实施中应表现为三个“正相关”，即：与中央政法工作的政策和战略对战略实施的支持呈正相关，与所在地方政府对战略实施的支持呈正相关，与公安机关内部架构、环境对战略实施的支持呈正相关。另一方面，情报导向警务战略需要持续开发、不断进化，超越基本规划和优先级设置的常规流程，为包括执行能力评估、基于现实风险评估的选项以及开发可行且灵活的循环绩效管理系统等做大量的准备工作［19］，这有助于解决不利于情报导向警务战略实施的各种问题，如自上而下的管理风格不一致、战略意图不明确、互相冲突的优先事项、效率低下的管理团队、较差的垂直沟通、跨部门或职能的协调能力不足、领导技能发展不足等，从而建立和维护对情报导向警务的正确认知，促进学习，推动实践。此外，树立情报导向警务的战略观还有助于形成战略实施中的问题意识，即将战略问题转化成不同层次、不同维度的管理问题，落实到战略实施的过程中，确保过程性控制有的放矢，助推情报导向警务战略的可持续发展。
（二）优化完善基于情报导向的内部权责分配
战略实施的成效与内部组织机构的权责分配息息相关。情报导向警务战略的实施，需要处理好两种至为重要的权责关系。一是情报机构与案件办理机构的关系。情报导向警务必然会产生以情报产品生产为中心的组织机构，这与传统的以案件办理为中心的警种配置和机构组织有一定的不匹配性。在情报导向警务的总体政策目标下，情报中心绝不应当被视为是执法辅助机构。尽管赋予情报中心案件管辖权的设想在当下显得较为激进，但探索赋予其情报指令权以及对指令执行的监督权则是相对合理且必要的。情报中心的指令权力体系意在带动具体办案部门围绕情报产品展开工作，从而提升情报的传播能力和传播影响力［20］。二是专责情报人员与案件办理机构的关系。由于情报的产出通常涉及多个部门的业务流转，数据收集、数据分析人员又往往不在一个部门，为了避免出现权责失衡或者人员、部门缺位、越位等情形，专职情报人员不应当只配置在情报中心机构中，办案部门以及与情报环节关联的其他内部机构都应当设有专职或者兼职情报人员，由情报中心负责考核和管理。这种做法的好处是，既可以搭建桥梁纽带、强化沟通协调，又可以在情报产生运转的全流程中实现责任到人到岗。
（三）强化情报质量认知与管控
情报导向警务的控制重点是情报质量，对情报质量的管控关系到情报导向警务能否形成良性的自循环机制，从而为战略实施和后续情报规划提供基础保障。强化公安机关的情报质量管控，需要优先重视两个维度：一是修正情报质量的认知评价偏差。这首先需要摆脱纯粹的技术性思维，即情报等同于技术装备的观念，将情报质量的评价与情报导向警务的要素、情报导向警务战略实施的目标（高阶/低阶目标，长远/阶段目标，抽象/具化目标）等相关联。比如，智慧侦查强调早期干预和主动核实，这就需要警务系统就情报能在多大程度上引领侦查工作的主动性进行评价，由于主动侦查本身包含了试错风险，因而情报质量的评价就不能仅仅落位在案件的立案转化率上，需要从战略层面审视情报对侦查启动的激发能力、情报对侦查资源部署的决定性作用，甚至是对案件决策者的影响程度［21］。而这些评价指标并不只适用某个特定案件，它反映了情报导向机制的强弱，也搭建了情报质量与警务战略之间的桥梁。二是建立跨部门、跨系统的会商评价制度。随着大数据、云计算、人工智能技术日趋迈向深度融合，情报产品也日益面临着深陷技术“黑箱”的风险，无论是情报如何产出还是情报如何正确使用，都在相当程度上超出了管理者的个人经验和知识框架。情报导向警务是一个系统的情报运转过程，包括收集、分析、储存、传达等环节，任何一环出现问题都有可能导致情报质量下降、情报运转中断。因此，建立跨部门、跨系统的会商评价制度，对于加强情报质量管控极为重要。这有助于超越系统、部门或环节的局限，以多边能力、多元视角来发现情报运转中存在的薄弱环节和易错风险。在实践中，公安机关可以探索将较为成熟的情报工作例会等形式拓展为情报质量评价的会商制度，由原有的偶发性的、事后的、非制度化的情报纠错过程升级为周期性的、事前部署的、制度化的情报质量控制过程。而当情报内容涉及维稳、反恐以及个人信息保护等跨系统事项时，则可以由相应机关牵头构建跨系统的会商制度，在订立各参与主体信息权限与参与程序的基础上，共同拟定情报质量的评价标准和反馈方法。
（四）推进情报供需端改革
情报导向警务的高质量实施，与情报需求和供给的匹配性强相关、正相关。深入推进情报导向警务战略，必须高度重视情报需求端、供给端的改革。就需求端而言，需要拓展情报导向警务的战略定位。一是根据犯罪形势变化调整情报导向警务的规划重点。在犯罪类型发生结构性变化的情况下，情报导向警务最初的“管控人而不是案件”的思想需要进行相应更迭。网络犯罪抗制场域中的情报早已实现了网络平台、社区、警方的数据融合交互，基于犯罪预防目的的情报分析不再只是警方的职责，跨系统的社会大情报犯罪治理体系正在形成，公安机关如何组织、引导、保障这种新型情报平台的建设已成为情报导向警务的新需求。而法定犯的数量增长则意味着犯罪圈的扩大化，呼应轻罪新罪治理的新要求，也给情报导向警务带来了在诉讼协作机制和大数据司法上挖掘新需求的任务。二是拓展情报使用的场景体系，丰富情报导向警务的内涵。情报导向警务不能局限在“警察—犯罪”的单一应用环境。随着情报内容和情报分析方式的多样化，情报导向警务在合法基础范围内可以实现情报应用场景的多元化。例如，在民事纠纷解决中，通过数据摸底和风险评估机制，可以提示相应调处主体防范矛盾升级和向刑案转化［22］；
在正当程序范围内可以向法院的执行活动提供情报，利用公安机关强大的情报能力助推警法合作下的智慧执行体系；
情报导向警务还可以尝试“情报向内”，如通过执法大数据的分析，得出警察即时裁量权行使的一般性标准及其对应场景（例如警察武力使用的经验法则）并提示执法风险，通过预算审计大数据测量具体警种的执法效能，辨析可能存在的廉政风险与政策性障碍。
为了更有效地匹配情报导向警务需求端，供给端亦需要进行改革，一方面，要摒弃过去监控技术爆发时代形成的情报即监控思维，从情报体系本身的多元结构来丰富情报产出方式。如就犯罪抗制而言，关于犯罪情报的分析至少就有九种类型［23］，如何通过犯罪情报分析的多元化内容来丰富公安机关犯罪抗制的策略体系,是今后需要进行情报规划的重要方向。另一方面，要完善情报产出机制，增加情报导向机制的内生驱动力。公安机关活动并不限于各种可量化的执法指标，在诸如犯罪预防、治安综合治理、多元化纠纷调处等非办案型场景下亦存在情报运用的需求，因此情报产出机制不应只围绕办案警种展开。鉴于非办案型场景下公安机关活动具有更强的政治社会化色彩，在情报问题界定、情报分析方法、情报表达形式等方面不可能完全以犯罪情报作为参照系，“情报中心”应在技术指导和协调监督的同时，通过适当放权授权，鼓励有关警务部门自主进行情报开发和运用，进而形成以供给创新促进需求转型的良好情报运转生态。
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